Forsker: Dropp ambisjonene om det perfekte konkurransegrunnlag

Legg til side alle ambisjoner om å utforme det perfekte og heldekkende konkurransegrunnlag, f.eks. for å redusere risiko for klager. Uansett deltaljeringsgrad er det vanskelig å regulere alle forhold i en avtale som spenner over f.eks. fire år. Dette skriver en svensk forsker i sin ferske avhandling.

Forsker Gabriel Karlberg ved Handelshögskolan i Stockholm har studert hvordan en konkurranseutsatt offentlig tjeneste styres underveis – fra behovsanalyse til kontraktsoppfølgingen. Konklusjonen fremkommer i hans licentiatavhandling, «Styrning av outsourcad offentlig service» fra i år. Det er en større svensk kommune han har studert.

Bortsett fra teoretiske konklusjoner bidrar Karlberg også med praktiske implikasjoner som følge av hans funn. Utgangspunktet er at det fins fire såkalte politiske styringsstrukturer: Den strategisk målsettende, den operativt målsettende, den besluttende og den grensesettende. Disse strukturene endrer seg underveis i så vel anskaffelses– som kontraktfasen, både når det gjelder innhold, rolle og betydning.

Ikke bare konkurransegrunnlag, regler …

En konsekvens av dette er at innkjøperne, i alle fall i anskaffelsesfasen, ikke bare må ha sin oppmerksomhet rettet mot institusjonelle forhold som konkurransegrunnlag, lovgivning, avtale og anbudsprosessen. Alle ambisjoner, heter det, om å utforme det perfekte og heldekkende konkurransegrunnlag – for å redusere risiko for klager – kan derfor legges til side. Uansett deltaljeringsgrad er det vanskelig å regulere alle forhold i en avtale som spenner over f.eks. fire år.

Så er det balansen mellom fasthet og fleksibilitet. En høy grad av fasthet er en konsekvens av at de legale kravene må oppfylles, men for at en virksomhet skal kunne fungere og håndtere endrede forutsetninger og utfordringer, trengs et manøvreringsrom. De fire styringsstrukturene bidrar og er aktive her.

Være seg sine valg bevisst

Valg som gjøres i anskaffelsesfasen, f.eks. når det gjelder detaljeringen i konkurransegrunnlaget, kan få stor betydning for styringen i senere faser. Eksempler her er forhandlinger som trekker i langdrag, i verste fall handlingslammelse eller at anskaffelsen må gjøres på nytt. Dette må politikerne og tjenestemennene i virksomheten bli seg bevisste, skriver Karlberg. En mulighet er, hvis lovlig, at leverandøren garanterer visse nivåer, men at kommunen gis mulighet til å endre disse under kontraktfasen.

Dessuten er det behov for en økt forståelse for at styringen kan se forskjellig ut på ulike nivåer i organisasjonen og at tillit mellom ledelsen er viktig.  Det er desto viktigere når forutsetningene krever en høyere grad av uformell styring og interaksjon. I den konkrete anskaffelsen Karlberg har tatt for seg, fikk forvaltningens og fagfolkenes engstelse for opportunisme negative konsekvenser for styringen. Forklaringen var at de uformelle kontaktene til leverandøren ble valgt bor. Løsningen er ikke, skriver han, å holde armlengdes avstand og ensidig stille krav, men å se på hverandre som samarbeidspartnere. Det betyr ikke at man skal se bort fra avtalens krav og grunnleggende prinsipper i regelverket.

Praktiske råd 

Hans praktiske råd er at virksomhetens sjekkliste også bør omfatte deler av den sosiale styringsstrukturen. Det kan f.eks. gjelde innledende leverandørmøter, forhandlinger – og se til at oppstartsmøtene blir mer enn et informasjonsmøte der avtalen gjennomgås.

Hvis det ikke er vilje fra innkjøpssiden til å etablere nærmere kontakt med markedet, bør ansvarlige på politisk eller administrativt nivå spørre seg om mer komplekse tjenester overhodet bør konkurranseutsettes – gitt at fleksibiliteten er større i egenregi uten anskaffelsesregelverkets krav. I Karlbergs studie viste det seg for øvrig at egenregien ble forkastet ettersom kvalitetsnivå ble ansett som lavere sammenliknet med leverandørens. I tillegg ville gjennomføringen av egenregi–tilbudet blitt dyrere.