Er regler til for å brytes?

Av Jacob M Landsvik, spesialrådgiver, Ressurser på avveie AS

Offentlige anskaffelser er regulert gjennom en rekke lover og forskrifter. Det er først og fremst lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Videre følger Offentleglova, Forvaltningsloven, Åpenhetsloven og Konkurranseloven som de viktigste. Andre sentrale lover og forskrifter er Krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, Forskrift om allmenngjøring av tariffavtaler og selvfølgelig Straffeloven som har regler som gjelder for alle eller de fleste straffbare handlinger. Lover og forskrifter skal beskytte enkeltpersoner og organisasjoner mot uønskede hendelser.

I Stat og Styring 10.11.2022 sto følgende: «Lovbrudd på mange områder tegner et bilde av en offentlig sektor hvor brudd mot lover nærmest er blitt normalisert.». Det sto videre: «Det siste året har vi fått avslørt at en rekke politikere har brutt lover og regler i forbindelse med pendlerboliger og diettgodtgjørelse. Men også embetsmenn har blitt tatt i lovbrudd, for eksempel sjefen for politiets sikkerhetstjeneste, som måtte gå av etter å ha håndtert våpen i strid med regelverket. Også på områder som skolevesen, narkotikaetterforskning, barnehager, arbeidsmiljø, offentlig innkjøp, innsyn og språklov skjer det omfattende lovbrudd.»

Riksrevisjonen har undersøkt status på området innsyn og offentlighet en rekke ganger. I 2017 viste revisjonen at det var hyppige brudd på Offentleglova i departementene. Da revisjonen foretok nye revisjoner i 2021, hadde det ikke skjedd noen forbedringer, tvert imot. På mange områder hadde situasjonen blitt verre.

Også innenfor offentlig innkjøp brytes loven ofte. Lover og forskrifter brytes både av leverandører og oppdragsgivere. Offentlige innkjøp omfatter store summer fra fellesskapets beholdning hvert år. Og det offentlige er avhengig av leverandører som kan levere produkter og tjenester til beskrevet kvalitet og til markedets beste pris. En kartlegging fra det tverrfaglige etterretningsorganet NTEAS, Nasjonalt tverretatlige analyse- og etterretningssenter, viser at leverandører som hadde begått lovbrudd, ikke bare fikk en stor andel av den totale mengden offentlige innkjøp. De hadde også en relativt større andel av disse innkjøpenes pengebeløp enn leverandører som hadde holdt seg på riktig side av loven. Jussprofessor Erik Magnus Boe er ikke i tvil om at det foregår uvesen i forvaltningen: «Gjennom femti års arbeid med forvaltningsrett har jeg skjønt at det skjer en del oppsiktsvekkende lovbrudd i forvaltningen. Jeg mener at noen regler åpenbart ikke er formålstjenlige og oppleves som greie å bryte.» Det er åpenbare indre trusler i form av ansatte hos så vel leverandører som oppdragsgivere som ikke tar lover og forskrifter like høytidelig.

Det finnes imidlertid også andre trusler. I forbindelse med Økokrims trusselvurdering for 2022 heter det:

• Det er sannsynlig at både næringslivsaktører og private aktører vil begå grove og ulovlige naturinngrep gjennom graving, hogging, sprenging, masseutfylling og deponering av avfall.
• Velferdsstaten er i stor grad finansiert gjennom skatter og avgifter på inntekt, forbruk og formue. Både fiskerikriminalitet og arbeidslivskriminalitet truer dette finansieringsgrunnlaget. Det er meget sannsynlig at enkelte aktører begår systematisk under- og feilrapportering av fisk og skalldyr.
• Det er også meget sannsynlig at svart avlønning og skjult omsetning vil fortsette å være utbredt på tvers av bransjer i arbeidslivet.
• Det er sannsynlig at korrupsjonsrisikoen i kommunal sektor er størst i forbindelse med anbudsrunder. Etterforskning indikerer at korrupsjon kan pågå uoppdaget i flere år.

Økokrim peker på en rekke områder som angår offentlige anskaffelser, ikke minst faren for korrupsjon.  Stat og styring tok 18. mai 2022 opp sammenhengen mellom korrupsjon og overskridelser i offentlige byggeprosjekt når det forekommer overskridelser av budsjetter. Overskridelser i offentlige byggeprosjekter beskrives av Stat og styring som et stort problem både i Norge og i andre land. Forskere knytter fenomenet til korrupsjon. Det kan se ut som om overskridelser på offentlige byggeprosjekter nå nærmest blitt det normale.

Livsvitenskapsbygget og Vikingtidsmuseet ved UiO, byggeprosjektene ved NMBU, NTNU-Campuset, Norsk havneteknologisenter, tidl Ocean Space Center, Ny drikkevannsforsyning til Oslo kommune og Fornebubanen er bare noen av de ferskeste eksemplene på milliardoverskridelser. Når det gjelder Norsk havneteknologisenter er meningene delte om byggingen i det hele tatt dekker et viktig behov, jfr oppslag i NRK 22. juni 2021 med overskriften: «En bølge av sinne og kritikk skyller inn over milliardprosjekt i Trondheim». Behovet det stilles spørsmål om er behovet for et sjøgangsbasseng for testing av skip. Sentrale fagpersoner representert ved en gruppe fagfolk med 40 års erfaring fra havforskning, mener det ikke foreligger dokumentasjon som viser at prosjektet er samfunnsøkonomisk lønnsomt for Norge.

Fare for rolleblanding

Økokrim mener at offentlige anskaffelser er et av de største risikoområdene for korrupsjon. Personlig gevinst og gevinst i form av å bli tildelt offentlige kontrakter er årsaken til uetiske handlinger, også korrupsjon, fra så vel oppdragsgiver og som leverandør. Ifølge Økokrim må det høye tillitsnivået i Norge forsvares, men at man samtidig ikke må ha blind tillit og overdreven tro på at korrupsjon skjer andre steder enn i Norge. Det utgjør i seg selv en korrupsjonsrisiko. Domssamlingen til Transparency International Norge bekrefter dette ved at de siste årenes korrupsjonsdommer i overveiende grad kommer fra offentlige anskaffelser. Tilsvarende bekreftes ved korrupsjonsavsløringene i Oslo kommune både hos de kommunale foretakene, Undervisningsbygg og Boligbygg. I et lite land som Norge hvor flyt av arbeidskraft mellom offentlige oppdragsgivere og leverandører skjer hyppig, er det ekstra viktig å være oppmerksom på faren for rolleblanding og å sikre habilitet. I det ene øyeblikket kan en ansatt være leverandørens representant og i neste øyeblikk kan den samme personen bli ansatt hos en offentlig oppdragsgiver og kanskje være med å evaluere tilbud fra tidligere oppdragsgiver. Det finnes også eksempler på at tidligere ansatte hos offentlige oppdragsgivere etablerer eget konsulentselskap og leies inn hos tidligere arbeidsgiver, kanskje også uten konkurranse? Det kan muligens være en jobb for Riksrevisjonen nettopp å undersøke overgangen mellom leverandørmarkedet og statlige offentlige oppdragsgivere nærmere med utgangspunkt i artikkelen i Stat og Styring om faren for korrupsjon i offentlige byggeprosjekter.

Det skrives stadig om risiko vedr anskaffelser i ulike sammenhenger. Det har ikke vært mulig å eksplisitt lese at noen virksomheter har vært opptatt av korrupsjon som risiko. Det snakkes om fremmede makter, informasjonssikkerhet og datasikkerhet, mens antikorrupsjonsarbeidet synes fraværende. Kan det tyde på at vi tror at korrupsjon finnes alle andre steder enn i Norge? Har tillitsreformen resultert i økt tillit på bekostning av kontroller og kontraktsoppfølging i offentlige anskaffelser? Tillitsreformen er en reform som regjeringen har besluttet at skal gjennomføres i offentlig sektor. Et viktig mål med tillitsreformen å finne løsninger som gir mer rom og tid for førstelinjene både i stat og kommune, slik at de kan gi innbyggerne bedre tjenester. Innholdet i reformen er ikke bestemt. Grunnen til dette er at reformen skal utvikles i tett samspill med brukerorganisasjoner, tillitsvalgte og ledelsen i alle store offentlige virksomheter. Det er allikevel viktig å merke seg at det er tjenesteproduksjonen som er det første som ofres når uetisk adferd og korrupsjon får innpass i offentlige oppdrag. Det er derfor grunn til å ta både Økokrims trusselvurderinger og Transparency International Norge sine bekymringer på alvor.

I boken Fyrsten fra 1514 skrev Machiavelli: «Rikdommen brer sine rasende herjinger der det ikke etablert hindringer eller forberedt motstand.» Lover og forskrifter er i denne sammenhengen viktige hindringer mot uetiske handlinger og korrupsjon. Motstand kan forberedes gjennom etisk refleksjon, integritet, ansvarlighet og ikke minst gjennom stor grad av åpenhet. Ved å bryte regler og forskrifter og ikke minst å se gjennom fingrene med lov- og forskriftsbrudd legges forholdene til rette for uetisk adferd og i verste fall korrupsjon. Det er avslutningsvis viktig å minne om Økokrims advarsel om at korrupsjon kan foregå i mange år før den avsløres. Ofte avsløres uetiske forhold og korrupsjon av en kritisk presse på bakgrunn av tips og ikke av virksomheters internkontroll og revisjoner.