Henvisning til bestemte merkevarer og direktekjøp i IT-anskaffelser

Av advokatfullmektig Kathinka Bull-Lønskog, KPMG Law Advokatfirma

Spørsmålet om hvorvidt det er tillatt å henvise til bestemte merkevarer eller foreta direktekjøp av en bestemt løsning, som lisenser eller utstyr, er et tilbakevendende tema i forbindelse med IT-anskaffelser. Dette kan for eksempel innebære å be om lisenser til Slack eller Microsoft Teams fremfor å etterspørre et generelt kommunikasjons- og samhandlingsverktøy, eller henvise til «iPad» fremfor andre nettbrett tilgjengelige på markedet.  

Oppdragsgivere kan ha preferanser for visse løsninger av flere grunner. Dette kan være på grunn av kompatibilitet med eksisterende IT-løsninger, en oppfatning av at det kun finnes én løsning som dekker deres behov, ansattes preferanser, eller tidligere investeringer i en spesifikk løsning, ofte kalt en «standardisert løsning».  

Denne artikkelen belyser ulike problemstillinger knyttet til å henvise til en bestemt merkevare, samt retten til å gjennomføre direktekjøp, altså anskaffelse uten konkurranse.

Hovedregel og rettslig utgangspunkt

Utgangspunktet i anskaffelsesregelverket er at det skal gjennomføres konkurranse ved anskaffelser. Det er som hovedregel heller ikke tillatt å henvise til en bestemt merkevare.

Ofte kan oppdragsgiver ha en preferanse for en løsning, gjerne basert på positive erfaringer med eksisterende IT-utstyr eller programvare. Terskelen for å benytte unntaksbestemmelsene i anskaffelsesforskriften (FOA) er imidlertid høy, og slike etterlatte inntrykk alene gir ikke grunnlag for et direktekjøp eller å henvise til en bestemt merkevare.  

Oppdragsgiver kan stille krav til ytelsen som skal anskaffes, så lenge disse er i tråd med anskaffelsesreglene, herunder FOA § 15-1. Videre må oppdragsgiver fastsette tildelingskriterier. Ved valg av tilbud basert på det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet, oppstilles kvalitetskriterier. Oppdragsgiver har stor frihet til å utforme kvalitetskriteriene, så lenge de er knyttet til leveransen, jf. FOA § 18-1. Kvalitetskriteriene kan for eksempel omfatte tekniske og funksjonelle egenskaper ved ytelsen. Oppdragsgiver må derfor beskrive sitt behov og hva som er viktig og verdimessig gir uttelling, eksempelvis brukervennlighet, for å sikre at anskaffelsesprosessen resulterer i den løsningen som best dekker oppdragsgivers behov. 

Oppdragsgiver kan ikke, basert på egne preferanser, foreta et direktekjøp av en bestemt løsning, men må gjennomføre en konkurranse og velge tilbud basert på de oppstilte kravene og tildelingskriteriene. Dersom oppdragsgiver likevel velger å gjennomføre et direktekjøp, vil det innebære betydelig risiko.  

Det er også viktig at oppdragsgiver ikke ser seg blind på en løsning og beskriver behovet etter denne løsningen. En god behovsbeskrivelse kan ofte føre til nye og bedre løsninger som oppdragsgiver kanskje ikke tidligere har vurdert eller forestilt seg.   

Henvisning til merkevare

Generelt sett er det ikke tillatt å henvise til bestemte merkevarer dersom dette fører til at enkelte leverandører eller produkter favoriseres eller utelukkes, jf. FOA § 15-1 (4).

Slik henvisning er likevel tillatt hvis det er «nødvendig ut fra anskaffelsens formål» eller «det ikke er mulig for oppdragsgiveren å beskrive anskaffelsen presist og forståelig […]», jf. henholdsvis § 15-1 (4) bokstav a og b.

Noen ganger har oppdragsgiver standardisert på en bestemt løsning, eksempelvis Microsoft Office for kontorstøtteverktøy. En slik standardisering innebærer vanligvis at det er tatt en overordnet beslutning om hvilken løsning virksomheten skal benytte, hvilket fører til et ønske om å anskaffe samme type løsning for å unngå omfattende kostnader ved et eventuelt bytte av løsning.

Dersom oppdragsgiver har standardisert på for eksempel Microsoft Office, kan dette gi grunnlag for å anvende unntaksbestemmelsen i FOA dersom man kan dokumentere at et bytte av kontorstøtteverktøyet vil medføre betydelige kostnader og praktiske utfordringer for oppdragsgiver. I slike tilfeller kan det være aktuelt å henvise til en bestemt merkevare i kravspesifikasjonen. Oppdragsgiver har imidlertid bevisbyrden for at unntaket i FOA § 15-1 (4) kommer til anvendelse. Dersom den opprinnelige løsningen som begrunner merkevarehenvisningen ikke er basert på en lovlig konkurranse, kan omgåelsesbetraktninger tilsi at det vil være vanskelig å anvende unntaksbestemmelsen.

Et annet eksempel er når oppdragsgiver skal anskaffe noe som skal være kompatibelt med eksisterende løsning. Dette må fremgå av konkurransedokumentene. Ofte innebærer dette et krav om kompatibilitet med en navngitt eksisterende løsning. Kompatibilitet har av KOFA blitt ansett som kjerneområdet for anvendelse av unntaket i FOA § 15-1 (4), for eksempel i sak 2017/84.

KOFA har imidlertid uttalt at «dersom et annet alternativ enn merkehenvisning vil skape uforholdsmessig store tekniske vanskeligheter for oppdragsgiver ved drift og vedlikehold, kan dette berettige en merkehenvisning», jf. KOFA 2015/103 med videre henvisning til KOFA 2012/220. Dette tyder på at ulempene ved ikke å henvise til det eksisterende systemet må være av et visst omfang.

Adgangen til å gjennomføre direktekjøp

I noen tilfeller er det kun én løsning som dekker oppdragsgivers behov, og bare én bestemt leverandør som kan levere løsningen. Spørsmålet er da om det er anledning til å gjennomføre et direktekjøp.

FOA § 13-4 regulerer adgangen til direktekjøp, og bokstav b nr. 2 er relevant der konkurranse er «umulig av tekniske årsaker». Unntaket gjelder bare når det ikke foreligger «rimelige alternativer». Bestemmelsen antyder at en proporsjonalitetsvurdering skal foretas, hvor hensynet til oppdragsgiver veies mot fraværet av konkurranse. Det er viktig å merke seg at bestemmelsen skal tolkes restriktivt og at oppdragsgiver har bevisbyrden for at vilkårene for bruk av unntaket er oppfylt.

Det er ikke nok at oppdragsgiver påstår at det kun finnes én løsning og én leverandør. Oppdragsgiver må sannsynliggjøre at ingen andre leverandører eller produkter kan dekke behovet. Et annet viktig moment i vurderingen er tidsaspektet. Hvis andre leverandører kan levere i fremtiden, kan dette argumentere imot anvendelse av unntaket.

I KOFA 2021/1908 konkluderte klagenemnda med at oppdragsgiver hadde rett til å unnta anskaffelsen fra konkurranse og inngå kontrakt direkte med en leverandør. Saken gjaldt en kommunes behov for et system for produksjon av økonomiplan, årsbudsjett, virksomhetsplan, oppfølging og rapportering i kvartalsrapporter og årsmelding. Det var behov for et helhetlig system hvor man også kunne følge opp mål, planer, politiske vedtak og tiltak, og systemet skulle integreres med økonomisystemet Visma. KOFA uttalte at oppdragsgivers undersøkelsesplikt ved bruk av unntaksbestemmelsen i FOA §13-4 må tilpasses den enkelte anskaffelse. KOFA fant at oppdragsgiveren hadde hatt fullstendig oversikt over det aktuelle markedet og avdekket at det ikke fantes andre alternativer, verken ferdige eller under utvikling. Derfor kunne unntaksbestemmelsen anvendes.

Krav om kompatibilitet kan også medføre at kun én leverandør kan oppfylle oppdragsgivers behov. Et eksempel på dette er KOFA 2022/1069, som gjaldt anskaffelse av et pasientovervåkingssystem. I denne saken hevdet klageren at det fantes rimelige alternativer, enten gjennom gradvis utskiftning eller ved at andre leverandører kunne tilby et helt nytt system til en konkurransedyktig pris. Innklagede hadde estimert byttekostnadene, altså kostnadene ved å bytte ut eksisterende pasientovervåkingssystem med et nytt, til over 100 millioner kroner. KOFA la i sin vurdering vekt på de høye byttekostnadene og at valget av system «og tidligere anskaffelser knyttet til systemet i hovedsak er gjort gjennom åpne anbudskonkurranser». På bakgrunn av dette konkluderte KOFA med at innklagede hadde dokumentert at anskaffelsen gjaldt en ytelse som kun én leverandør kunne levere fordi konkurranse var umulig av tekniske årsaker, og at det ikke fantes rimelige alternativer.

Direktekjøp kan ikke gjennomføres hvis det finnes flere leverandører som kan tilby den etterspurte løsningen. For eksempel gjelder er dette i tilfeller hvor markedet består av leverandører med agenturrettigheter til å selge på vegne av andre. Oppdragsgiver må være oppmerksom på slike tilfeller, ettersom de krever gjennomføring av konkurranse.

Ved direktekjøp kan det være hensiktsmessig å foreta en intensjonskunngjøring. Ved intensjonskunngjøringer gjelder et aktsomhetskrav, se eksempelvis KOFA 2023/812. Oppdragsgiver bør derfor utføre markedsundersøkelser for å verifisere at det faktisk bare er én leverandør som kan levere det etterspurte.

Oppsummering

Oppdragsgiver har sjelden grunnlag for å foreta et direktekjøp eller henvise til en bestemt merkemare kun basert på preferanser. Oppdragsgiver bør skildre behovet sitt og slik stille seg åpen for nye og ulike løsninger. Markedet kan ofte tilby bedre alternativer enn først antatt.

Det er i en viss utstrekning adgang til å henvise til bestemte merkevarer. Dette kan for eksempel være ved krav om kompatibilitet med eksisterende IT-løsning eller der hvor oppdragsgiver har standardisert på en bestemt løsning. Det er oppdragsgiver som har bevisbyrden for at unntaket i FOA § 15-1 (4) kan anvendes.

Oppdragsgiver vil i enkelte tilfeller ha et velbegrunnet krav om kompatibilitet som medfører at kun en løsning er aktuell og at denne kun kan leveres av én leverandør. Det kan også være tilfeller hvor det kun er én leverandør som kan levere løsningen som dekker oppdragsgivers behov. I slike tilfeller kan det være grunnlag for å gjennomføre et direktekjøp. Det utslagsgivende for om det er konkurranse i markedet, er om flere leverandører kan levere løsningen. Dersom oppdragsgiver mener å ha grunnlag for å gjennomføre et direktekjøp må dette begrunnes godt. Oppdragsgiver har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt og det anbefales å gjennomføre grundige markedsundersøkelser. Med god og dokumentert oversikt over markedet er oppdragsgiver godt rustet til å vurdere om unntaket i FOA § 13-4 kan brukes.