Når hensikten helliger middelet

Av Jacob M Landsvik

Ifølge Bokmålsordboken er utsagnet; Når hensikten helliger middelet definert som; «en god intensjon rettferdiggjør uheldige eller umoralske framgangsmåter». Ulike revisjonsrapporter er proppfulle av gode intensjoner i form av svar på ulike revisjonsmerknader. De ansvarlige svarer ofte ut revisjonsmerknadene med ulike forklaringer på hvorfor brudd på lov og forskrift, strategier, rutiner og prosedyrer har forekommet. Kreativiteten er i så måte meget stor.

Det siste jeg leste av forklaringer på hvorfor lov og forskrift om offentlige anskaffelser ikke var fulgt, sto i Dagens Næringsliv 23.10.2024 om hvorfor Statsbygg droppet anbud vedr innhenting av tilbud fra en ekstern konsulent. Det viste seg at en og samme konsulent har fått flere oppdrag uten anbud i Statsbygg, etter direkte dialog med Statsbyggs byggherredirektør. Direktøren sier han droppet konkurranse «av hensyn til skattebetalerne». Hva i all verden kan skattebetalerne ha å gjøre med anvendelsen av lov og forskrift? Ja, det vet bare byggherredirektøren i Statsbygg.

Lov og forskrift skal beskytte

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser er laget for fellesskapets beste og for felleskapets beskyttelse, herunder skattebetalerne. Harald Benestad Anderssen, professor i rettsvitenskap, Handelshøyskolen BI skriver følgende i Store Norske Leksikon: «Innkjøp skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og skal skje forretningsmessig etter konkurranse og under iakttakelse av gjennomsiktighet og effektiv etterprøvbarhet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Saksbehandlingen ved offentlige anskaffelser skal ivareta hensyn til ikke-diskriminering og lik behandling av leverandører og tjenesteytere innbyrdes. Miljø, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn skal vektlegges.»  Når kravet om konkurranse utelates i en anskaffelse kan heller ikke oppdragsgiver dokumentere at de fikk det beste tilbudet i markedet hverken når det gjelder pris eller øvrige evalueringskriterier som f.eks. kravet til kvalitet. Å unnlate konkurranse er også et alvorlig brudd med kravet til likebehandling. Derfor er en ulovlig direkteanskaffelse sanksjonert av det offentlige klageorganet KOFA med inntil 15 % gebyr av kontraktssummen.

Å vise til skattebetalernes beste for brudd på lov og forskrift er et mysterium

Hvordan overhodet noen kan påstå at anskaffelser av eksterne konsulenter, uten konkurranse kan være til skattebetalernes beste er derfor et stort mysterium. Å kjøpe for det offentliges regning uten konkurranse for beløp over kr. 100.000 bryter både med EU-direktiver og nasjonal lov og forskrift. Det bør også bryte med virksomheters anskaffelsesstrategier og etiske regelverk. Allikevel skjer dette i offentlige virksomheter og ofte med lederens godkjennelse. Jeg har ikke tall på hvor mange ganger Riksrevisjonen og andre revisjonsenheter har påtalt brudd på lov og forskrift innenfor offentlige anskaffelser og nesten like mange ganger forsvares bruddene av lederen eller ledelsen. Det er ikke slik at hensikten helliger middelet uansett ytre eller indre omstendigheter i en virksomhet.

Gjennom årene har jeg lest ulike forklaringer på brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser med årsak i rikets sikkerhet, pandemi, et uoversiktlig leverandørmarked, terror, inflasjon og ikke minst begrunnelsen om for dårlig tid. Til det er å bemerke at lov og forskrift har listet opp unntaksbestemmelser som det er mulig å forholde seg til, slik at ulovligheter unngås.

Hva er ledelse og lederens ansvar i et anskaffelsesfaglig perspektiv?

Ifølge Store Norske Leksikon er ledelse definert som: «Ledelse kan vise til menneskene som har ansvar for beslutninger og resultater i organisasjoner, og til det å utøve ledelse gjennom å ha innflytelse, påvirke, føre an, gi retning og skape mening i det som skjer i og rundt organisasjonen, I denne sammenhengen betyr ansvar, beslutninger og resultater mye.

Ansvaret må først og fremst rettes mot integritet og ansvarlighet. I den forbindelse lanserte Standard Norge i oktober 2022 en egen europeisk standard om Integritet og ansvarlighet i offentlige anskaffelser. Standarden er laget nettopp med tanke på å motvirke at ledere og ansatte skal tro at hensikten helliger middelet. Anskaffelsesfaget skal styres av så vel faglig som personlig integritet og ikke minst av ansvarlighet.

Beslutninger må dokumentere beslutningsgrunnlaget og gjøre det mulig å etterprøve gjennom skriftlig dokumentasjon. Dette er igjen et område hvor ulike revisjonsinstanser stadig utformer revisjonsmerknader, fordi kravet til skriftlighet ikke er oppfylt.

Resultater i anskaffelsesfaglig sammenheng dreier seg om å benytte regelverkets grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper har forskjellig opphav. Dels springer de ut av EØS-avtalens regler om de fire friheter, dels er de forankret i anskaffelsesdirektivene. Det norske regelverket er derfor bygget på prinsipper som gjelder etter EØS-avtalen, anskaffelsesdirektivene og forvaltningsrettens prinsipp om forsvarlig saksbehandling.

Virksomhetens innkjøpsmakt

Resultater skal også føre til verdiskaping gjennom en aktiv bruk av virksomhetens innkjøpsmakt. Innkjøpsmakten er ofte omtalt som den viktigste innkjøpsmuskelen. Innkjøpsmuskelen blir styrket gjennom bl.a. bruk av lovens prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.  Gjennom etterlevelse av prinsippene vil også virksomhetens evne til verdiskaping bedres. Det viktigste resultatet en offentlig oppdragsgiver kan og bør være opptatt av er imidlertid styring og kontroll. Mangelfull styring og kontroll vil føre til ansvarspulverisering, dårlige beslutninger og manglende resultater og dermed hindre at ledere kan utøve den ansvarlige ledelsen de er forventet å utføre. Mangelfull styring og kontroll er også områder som revisjonsinstanser til stadighet påpeker.

Organisert samarbeid mot felles mål

Mange ledere undervurderer effekten av å drive et organisert samarbeid mot felles mål. Organisering kommer av det greske ordet organon som betyr verktøy eller redskap og er en samlebetegnelse på Aristoteles logisk-vitenskapelige metoder og skrifter. Også kalt Novum Organum Scientarium (1620) – Vitenskapens nye verktøy. Man vil ikke lykkes med hverken verdiskaping eller effektiv bruk av innkjøpsmakten om ikke virksomheten evner å organisere innkjøpsfunksjonen på en hensiktsmessig måte. Organisasjons-modellen en virksomhet faller ned på er imidlertid avhengig av virksomhetens innkjøpsandel. Det finnes ikke en fasit for hvordan innkjøpsfunksjonen skal organiseres. Allikevel er det mye som taler for en sentralisert innkjøpsfunksjon hos virksomheter med en innkjøpsandel av en viss størrelse. Dette har også Riksrevisjonen ved flere anledninger bemerket de siste 10-15 årene. Uansett må Anskaffelsesfunksjonen bygges lag på lag før man oppnår gode anskaffelser. Dersom ett eller flere av de grunnleggende elementene som; ledelse, organisering, styring og digitalisering uteblir, eller har svakheter, vil det få betydning for anskaffelsene som skal gjennomføres i form av redusert verdiskaping. Sammen med utviklingen av en bedre praksis må også forutsetningene for en bedre praksis kommuniseres. Det finnes ikke noen snarvei til bedre praksis, men bruk av sertifiseringer og standarder vil bidra til en bedre praksis.

Strategisk innkjøpsledelse som verktøy

Strategisk innkjøpsledelse bedrives av få innenfor offentlig sektor, fordi det er svært krevende å samordne virksomhetens strategi med den samme virksomhetens innkjøpsstrategi som er en forutsetning for å snakke fornuftig om strategisk innkjøpsledelse. En strategi skal pr definisjon bidra til måloppnåelse. Derfor må organiseringen av enhver innkjøpsfunksjon etablere mål gjennom eget strategiarbeid. De siste årene har stadig flere snakket om innkjøpsledelse og strategisk innkjøpsledelse som om begrepene rommer det samme. Det gjør de ikke. Innkjøpsledelse er på et operativt plan som legger til rette for deg daglige arbeidet i en offentlig innkjøpsfunksjon. Strategisk innkjøpsledelse innebærer at virksomhetens strategi og innkjøpsstrategien er integrert og hvor virksomhetens strategi bidrar til måloppnåelse på innkjøpsområdet og hvor virksomhetene innkjøpsstrategi underbygger den samme virksomhetsstrategien når det gjelder måloppnåelse. Strategien skal synliggjøre mål og tiltak for å sikre at virksomheten kan drive nødvendig utvikling, basert på kontinuerlige forbedringer.

Operativ og strategisk kompetanse går hånd i hånd

Strategisk innkjøpsledelse handler om å utarbeide en langsiktig plan, et bevisst handlingsmønster, eller fremgangsmåte for å nå et eller flere langsiktige mål, slik at bruk av fellesskapets midler blir stadig mer effektivt gjennom en mer presis behovsdekning. Det er til forskjell fra taktikk som er av operativ karakter som handler om å disponere tilgjengelige ressurser på en måte som operasjonaliserer og bygger opp under strategien. Det operative, i form av taktiske vurderinger og det strategiske, går hånd i hånd når det gjelder organiseringen av innkjøpsfunksjonen.

Juridisk kompetanse er viktig, men ikke tilstrekkelig for å lykkes

Anskaffelsesfaget består av en rekke kompetanser som både utfyller hverandre og som er gjensidig avhengig av hverandre. Det er kompetanser som; Etikk og integritet, samfunnsansvar, lover og forskrifter, organisering, systemer og styring, kontroll, ledelse og strategi. Etterlevelse av lov og forskrift garanterer hverken for riktig behovsdekning eller for verdiskaping, ei heller for en effektiv bruk av samfunnets ressurser som er lovens formål. Regeletterlevelse er kun første steget i trefasemodellen som Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, DFØ har utarbeidet. Modellen består av fasene; 1. Regelorientert, 2. Serviceorientert og 3. Strategisk orientert.

1. Regelorintert

Stadig flere av bærekraftmålene er regulert gjennom lover og forskrifter. Det har det siste året kommet skjerpede regler for ivaretakelse av klima og miljø. Lovutvalget har presentert sitt forslag til nytt anskaffelsesregelverk og EU har vedtatt en rekke forordninger.

• Serviceorientert

Når regeletterlevelse blir innarbeidet i faste kvalitetsrutiner, blir det anledning til å vektlegge flere hensyn: Et logisk neste utviklingstrinn er å koble innkjøp til virksomhetsutvikling for å nå mål som bedre tjenester, kostnadseffektivisering, bærekraftsarbeidet og innovasjon.

• Strategisk orientert

Strategisk orientert innkjøpsledelse handler om å utarbeide en langsiktig plan/strategi, et bevisst handlingsmønster/ fremgangsmåte for etterlevelse av lover, forskrifter og strategier, for å nå  langsiktige mål. Mål som; økt innovasjon, samfunnsansvar, digitalisering, kvalitetssikring – og deling av data, analyser for kontinuerlige forbedringer og verdiskaping.

DFØ anbefaler tiltak for å styrke vertikal og horisontal organisering av anskaffelsesfunksjonen. Den vertikale organiseringen retter seg mot bedre involvering og forankring hos virksomhetens ledelse og den horisontale organiseringen retter seg mot fagavdelingene i virksomheten. Denne organisasjonsmodellen kan være relevant uansett hvor innkjøpsenheten er plassert på organisasjonskartet. Ved gjennomføring av disse tiltakene vil innkjøpsenheten kunne utvikle seg fra å være juridisk orientert til å bli strategisk premissgiver for at virksomheten skal nå sine mål. Tiltakene vil styrke koblingen mellom innkjøpsenheten og ledelse, og innkjøpsenheten og fagmiljøene. Det er ikke mulig å snakke fornuftig om bærekraft og innovasjon med mindre anskaffelsesfunksjonen blir strategisk orientert.

Digitalisering gir mer verdi for pengene

Digitalisering av anskaffelsesprosessen bør i sterkere grad føre til at virksomhetens beskrivelser og forventninger til roller og ansvar blir tilpasset en digital anskaffelsesprosess. Det vil frigjøre ressurser som kan settes av til å ta ut data og utarbeide styringsinformasjon fra digitale verktøy. Det vil styrke den strategiske koblingen til ledelsen og den operative koblingen til fagavdelingene og dermed effektivisere organiseringen av anskaffelsesfunksjonen og dermed styrke beste praksis.

.