Hvorfor ikke heller bruke konkurranse med forhandling enn detaljerte monetære modeller

Av anskaffelses- og kontraktsrådgiver Gunnar Gjellan

Den 17. mars 2025 publiserer Anbud 365 en artikkel skrevet av Kjetil Istad om «Prissetting av kvalitet i anskaffelser: En smartere måte å balansere pris og kvalitet». Artikkelen leder oss gjennom et eksempel på en evaluering av en anskaffelse av CT-maskin til sykehussektoren. Artikkelen gir en lettfattelig og god fremstilling av en «monetær modell». Istad sier han har hentet inspirasjon til sin artikkel i masteravhandlingen til Mona K. Stainsby fra NTNU, om beslutninger i offentlige anskaffelser – hvor monetære modeller også fremheves som en mulig løsning.  

Istad omtaler egen modell som en «evalueringsguide». Uten å gå i detalj på KOFA og EU-domstolens avgjørelser i den forbindelse, er det i alle fall god praksis at en evalueringsmodell som er bestemt benyttet på forhånd skal kunngjøres i tildelingskriteriene. Det synes også å ha vært Istads intensjon. Jeg antar derfor at den detaljerte modellen Istad har laget, ville måtte vært publisert for tilbyderne i en reell konkurranse.

I Istads artikkel er «bildekvalitet» det mest sentrale kvalitetskriteriet i en CT-maskinanskaffelse. Overoppfyllelse av kravet til bildekvalitet gis et maksimalt fratrekk på 3 mill. for en maskin med en forventet kostnad på 10 mill. Med andre ord 30%. Ut fra artikkelen er det egentlig ikke grunn til å tro at evalueringsteamet i Sykehusinnkjøp HF ville hatt noen større forståelse for pengeverdiene enn de ville hatt om de brukte en poengmodell 0-10 vektet 30%. Begge metoder burde føre frem – og spørsmålet er i begge tilfeller om 3 mill. eller 30% er fornuftig, og logisk ift. reell merverdi man søker å premiere.

Den største utfordringen er imidlertid bruken av de forhåndsbestemte, underdelte og prissatte tildelingskriteriene som monetære modeller og artikkelen til Istad legger opp til. Mange innkjøpere har dårlig erfaring med den type tilnærming.

Det er spesielt to forhold som ofte blir krevende med slike modeller:

1. Oppskrifter for evaluering, basert på oppdragsgivers detaljerte og forutbestemte modeller, gir begrenset fleksibilitet til å vektlegge ulike leverandørspesifikke nyanser og teknologiske nyvinninger. I CT-maskin anskaffelser, hvor teknologisk utvikling og bruk av AI ser ut for å være en driver, er det fare for at forutbestemte detaljerte kriterier ikke nødvendigvis vil passe alle tilbud like godt i praksis, selv om modellen ser tilforlatelig ut i forkant.

• Når leverandører får fremlagt detaljerte tildelingskriterier opptrer de opportunistisk. De tilbyr derfor ikke nødvendigvis det produktet de mener oppfyller behovet best, men heller det som oppfyller de detaljerte tildelingskriteriene best.

Tilsvarende utfordringer er godt kjent for mange innkjøpere gjennom modeller for livssykluskostnader (les, laveste kostnad). Sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv høres også livssykluskostnader fornuftig ut. Så hvorfor brukes ikke metoden mer? Noe av årsaken er sannsynligvis at innkjøp og drift er to ulike budsjetter. Hovedårsaken er nok likevel at mange innkjøpere har erfart at rangeringen av reelle tilbud med livssyklusmodeller ikke gjenviser de nyanser som evalueringsteamet ville vektlagt i konkurransen, om kriteriene bare var overordnet og evalueringsteamet heller brukte sitt gode innkjøpfaglige skjønn. Når tildelingskriterier heller ikke kan tilpasses i en pågående konkurranse, ender slike modeller ofte opp som «tvangstrøyer» i reelle konkurranser.

I tillegg er det ofte et paradoks at betalingsviljen må være like høy eller høyere enn reell kostand, for at den skal bli tilbudt. Hvis oppdragsgiver både vet markedsprisen og er villig til å betale den, vil det være mer rasjonelt å innta kravet i spesifikasjonen, enn å prissette det i tildelingskriteriene.

Mange innkjøpere vil nok derfor mene at Sykehusinnkjøp HF vil være bedre tjent med å benytte overordnede kriterier, hvor tilbyderne selv må beskrive kvalitative sider ved egne tilbud og sette disse i kontekst til kravspesifikasjonen, fagområder, og samvirkende systemer det er opplyst om.

Bruk av monetære modeller har vært tema i flere artikler og masteroppgaver de senere år, hvor det henvises til avhandlinger fra de to professorene i økonomi ved Universitetet i Umeå, Mats Bergman og Sofia Lundgren. Deres forskning på dette temaet ser ut for å være basert på økonomisk teori (i hovedsak privat sektor) og surveys blant offentlige innkjøpere i Sverige. Her fremheves det at merverdi omgjort til penger foretrekkes i privat sektor, og at det er presumsjon for at det skulle bli mer «intuitivt» og «riktig» også i offentlig sektor. Det er lett å være enig i betraktningene fra det private, og at det sikkert kunne fungert i det offentlige også – under ellers like rammer. Men – at fordelen kan overføres til offentlige anskaffelser ved hjelp av en detaljert monetær modell i evalueringen, er vanskeligere å forstå:

• Avtaler om å inkludere merverdi i anskaffelser i privat sektor, skjer oftest ved at kjøper og selger har dialog eller forhandler om merverdien (ved bruk av f.eks NS8410). Omgjøring av merverdi til penger skjer da underveis i kjøpsprosessen, ved at partene snakker sammen. Om merverdien representerer mye (f.eks 30%) av totalverdien, vil det fremstå lite rasjonelt å velge en anbudsprosess i privat sektor, fordi det tar bort muligheten for å forhandle med selger. Om selgers involvering ytterligere ble redusert, ved at kjøper også prissatte merverdien i en monetær modell på forhånd, ville det nærmest måtte fremstå som «reductio ad absurdum» i privat sektor.

• Videre er det slik i det private næringsliv «at de oftest vet hva de skal ha – noe som gjør det lettere å få det man ber om» (ved bruk av f.eks NS8400). I det offentlige derimot er det mer slik at «om man ikke vet hva man vil ha, så legges det inn i tildelingskriteriene» – alt fra politiske føringer fra Nærings- og fiskeridepartementet til spesialfaglige ønsker. Hvis oppdragsgiver både skal beskrive tidvis lite konkrete merverdier, prissette disse på forhånd, for så å overlate til tilbyder nærmest å krysse av for hvilken merverdikategori tilbudet faller i, så blir det ikke lettere å oppfylle formålsparagrafen i lov om offentlige anskaffelser i alle fall.  

Regelverket åpner i dag for at flere kan bruke konkurranse med forhandling jfr. § 13-2 c) (eller det tolkes i alle fall slik). Da kan man i tillegg forhandle om alle sider av tilbudene. Basert på tilbakemelding i forhandling, kan tilbyderne inngi reviderte tilbud. I kombinasjon med mer overordnede kriterier, er oddsen høyere for at oppdragsgiver da får gode tilbud hvor tilbudenes ulike styrker og svakheter kan premieres.