EU‐domstolen i sak C-692/23 – slik skal morselskapsaktivitet beregnes ved utvidet egenregi i konsernforhold

Av Robert Lund, partner og Robert Grønbech, advokat – begge Kvale Advokatfirma

I sak C-692/23 vurderer EU-domstolen hvordan aktivitetsvilkåret i unntaket for utvidet egenregi skal forstås når leverandøren er morselskap i et konsern. Dommen avklarer at når morselskapet er kontraktspart, skal aktivitetsberegningen ikke gjøres ved å se på morselskapet isolert. All aktivitet i konsernet er relevant ved 80-prosenttesten. Dersom oppdragsgiver skal beregne aktivitet for mor med utgangspunkt i omsetning, må dette derfor baseres på konsernets samlede omsetning – typisk som lagt til grunn i konsoliderte regnskaper. Dommen er særlig interessant for offentlig eide konsern som driver blandet virksomhet (kommersiell/offentlig virksomhet), for eksempel interkommunale renovasjons- og avfallsselskaper, energiselskaper og offentlig eide selskaper innenfor mobilitet og digital tjenesteyting.

Bakgrunn og spørsmål

Saken gjaldt lovligheten av to kontrakter om innsamling og behandling av husholdningsavfall i nederlandske kommuner, som var direktetildelt et interkommunalt selskap (AF). En privat aktør (AVR) gjorde gjeldende at vilkårene for utvidet egenregi ikke var oppfylt og at det var foretatt ulovlige direkteanskaffelser.

Som kjent krever egenregiunntaket at leverandøren utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for den eller de kontrollerende oppdragsgiverne, eller for andre rettssubjekter som oppdragsgiver/oppdragsgiverne kontrollerer – det såkalte aktivitetsvilkåret. Aktivitet for sine eiere kan i denne sammenhengen gjerne omtales som egenregirelevant, mens aktivitet for andre kan omtales som ikke-egenregirelevant aktivitet.

AF håndterte avfall for sine eierkommuner, men hadde også datterselskaper som solgte tjenester i markedet, altså ikke-egenregirelevant aktivitet. Det var blant annet tale om produksjon og salg av energi og biogass fra avfall, som er typiske sideaktiviteter for kommunale renovasjons- og avfallsselskaper.

For AF var aktivitetsvilkåret oppfylt hvis man kun vektla morselskapets omsetning. Dersom aktiviteten ble beregnet ut fra konsernets omsetning slik det fremgikk av konsoliderte regnskaper, var vilkåret ikke oppfylt.

Spørsmålet for EU-domstolen var derfor om det bare var morselskapets egen omsetning som var relevant ved aktivitetsberegningen (80-prosenttesten), eller om også datterselskapenes omsetning skulle medregnes.

Domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderte med at aktivitetsvilkåret i anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b – som tilsvarer anskaffelsesforskriften § 3-2 – ikke kan vurderes isolert for morselskapet. Når morselskapet er kontraktspart, skal konsernets samlede aktivitet tas med i beregningen.

Selv om domstolen kun tok stilling til aktivitetsvilkåret i situasjoner hvor oppdragsgivere har felles kontroll (anskaffelsesforskriften § 3-2), mener vi at samme tolkningsprinsipp må gjelde ved ordinær egenregi med én oppdragsgiver, jf. anskaffelsesforskriften § 3-1.

Utover konklusjonen er særlig avsnitt 54 til 56 interessante. Her drøfter domstolen formålet bak egenregireglene og hvordan vilkårene må tolkes i lys av dette.

Ubesvart: aktivitetsberegningen for datterselskap i konsern med blandet virksomhet

Dommen avklarer morselskapstilfellet, men behandler ikke hvordan aktiviteten skal beregnes når kontraktsparten er et datterselskap i et konsern med såkalt blandet aktivitet – det vil si både «offentliginterne» oppgaver for eierne og kommersiell virksomhet i markedet.

Det nevnes at den private parten (AVR) i saken argumenterte for at aktivitetsberegningen måtte ta utgangspunkt i hva som var å anse som et foretak/undertaking etter konkurranseretten. Hvis en slik tilnærming legges til grunn, kan konsernets samlede aktivitet også bli relevant ved aktivitetsberegningen for datterselskaper. Det vil i så fall begrense det offentliges mulighet til å tilpasse seg aktivitetsvilkåret ved å plassere den kommersielle og «offentlige» aktiviteten i hvert sitt datterselskap. EU-domstolen fant det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til dette, og spørsmålet fremstår derfor uavklart.  

Betraktninger om offentlige konsern og utvidet egenregi

En rekke offentlig eide konsern kombinerer i dag tradisjonell offentlig tjenesteyting for sine eiere med å selge varer og tjenester i konkurranseutsatte markeder. Slike modeller kan utfordre adgangen til å benytte egenregiunntaket på to måter:

• For det første har EU-domstolen i sak C-383/21 og C-384/21 (Sambre & Biesme) – som gjaldt felles kontroll (anskaffelsesforskriften § 3-2) – vist at det i det hele tatt er usikkert i hvilken grad kontrollvilkåret kan oppfylles når oppdragsgivere i fellesskap utøver kontroll indirekte gjennom flere ledd, slik tilfellet er for konsern.

• For det andre illustrerer nevnte sak (C-692/23) at konsern med blandet virksomhet ikke kan «organisere seg inn i egenregiunntaket» ved å plassere den kommersielle aktiviteten i et datterselskap og den «offentlige» aktiviteten i mor.

Dette er risikofaktorer som styrene i konsern som leverer varer eller tjenester i utvidet egenregi til offentlige oppdragsgivere, bør ha et bevisst forhold til.