Standardiserte KGV i en KI-tid: prinsipper, dilemmaer og veivalg for økt måloppnåelse

Av Tore Magler Wiggen og Pål Marius Mørk-Hassel – begge Dynabyte Consulting

I jakten på moderne, KI-klare konkurransegjennomføringsverktøy risikerer vi å bytte én type problemer med en annen. Denne artikkelen stiller spørsmål ved om vi vet hva vi egentlig trenger – og om systemleverandørene forstår hva de bygger.

Det dukker stadig opp nye RFI-er, det diskuteres plattformer, og kravlistene fylles med ord som «moderne», «standardisert» og «KI-klar». Nå skal alle plutselig ha nytt KGV. Midt i systemjakten er det grunn til å stille noen erfaringsbaserte spørsmål: Vet vi egentlig hvordan et godt konkurransegjennomføringsverktøy (KGV) burde være – prosessuelt, anskaffelsesfaglig, juridisk og praktisk? Har de som nå utvikler verktøyene tilstrekkelig erfaring med reelle offentlige anskaffelser til å forstå hva som faktisk avgjør om en prosess imøtekommer regelverkets krav og står seg i møtet med KOFA og domstolene?

KOFA- og rettspraksis, slik de er oppsummert i DFØs veiledere, understreker at evalueringen skal bygge på oppdragsgivers egne, selvstendige vurderinger av tilbudenes faktiske innhold, og at det bare er det som kan utledes fra de kunngjorte tildelingskriteriene som kan vektlegges. I lys av dette reiser KI-baserte løsninger nye spørsmål: Hva skjer hvis evalueringsteamet i praksis forholder seg til KI-genererte sammendrag fremfor å lese tilbudene selv? Hvor går grensen mellom støtteverktøy og delegert skjønnsutøvelse?

For mange behandles KGV fortsatt som et nøytralt IT-system for kunngjøring, innlevering og evaluering. Færre løfter blikket og spør hvordan verktøyet bør utformes for å ivareta de grunnleggende prinsippene, støtte reell konkurranse og sikre etterprøvbarhet – når både oppdragsgivere og leverandører nå bruker KI i hele prosessen.

Vi har ingen intensjoner om å bremse digitaliseringen, men vi ønsker å bruke den klokere: Hvordan kan vi utforme og bruke KGV slik at vi faktisk øker måloppnåelsen i offentlige anskaffelser – i stedet for å gi oss nye, digitale måter å gjøre de samme feilene på?

Fra systemjungel til felles plattform

Dagens KGV-landskap oppleves ofte som et lappeteppe. Innkjøpere og fagbestillere møter ulike grensesnitt, begreper og måter å strukturere krav på. En mindre leverandør fortalte oss nylig at de bruker i snitt én hel arbeidsdag på å forstå hvert nytt KGV-grensesnitt før de i det hele tatt kan begynne å utarbeide tilbudet.

Når flere nå vurderer å skifte verktøy, har vi en mulighet til å tenke mer helhetlig. Vi kan fortsette å kjøpe enkeltstående systemer som primært løser tekniske oppgaver, eller vi kan bevisst etterspørre KGV som bygger på en felles informasjonsmodell, åpne API-er og et tydelig anskaffelsesfaglig fundament.

Velger vi det siste, må både oppdragsgiver og systemleverandør forstå at KGV ikke bare er et IT-prosjekt, men et rettssikkerhets- og styringsprosjekt. Verktøyet skal understøtte lovens formål og forskriftens krav til etterprøvbarhet, jf. FOA § 5. Det krever mer enn pen UX og integrasjon mot arkivsystemet – det krever forståelse for hvordan prosessen faktisk utøves i praksis.

Hvordan KGV kan bygge inn prinsippene i praksis

En styrke ved digitalisering er at de grunnleggende prinsippene i regelverket delvis kan bygges inn i verktøyet. Nettopp derfor blir det så tydelig når den anskaffelsesfaglige forankringen er svak.

Konkurranse styrkes når KGV hjelper oppdragsgiver til å formulere tydelige behov og utforme konkurranser som er forståelige også for nye og mindre leverandører. Samtidig kan standardiserte maler svekke konkurransen hvis de fylles med ureflekterte minimumskrav. Vi så nylig en anskaffelse der KGV-malen hadde 40 ferdigutfylte minimumskrav – hvorav bare fem faktisk var relevante for oppdraget. Resten ble stående fordi det var enklere enn å rydde opp.

Likebehandling styrkes når alle leverandører får samme informasjon, frister og struktur. Men hvis alle anskaffelser presses gjennom samme mal uten rom for saklig differensiering, kan vi i realiteten svekke prinsippet – selv om formen er lik.

Etterprøvbarhet er der teknologiens styrke er mest åpenbar. God logging kan vise hvem som har gjort hva, når og på hvilket grunnlag. Men etterprøvbarhet handler ikke bare om å kunne vise en logg – vurderingen må også være reell. KOFA-linjen forutsetter at det er oppdragsgivers egne, selvstendige vurderinger av tilbudenes innhold som ligger til grunn. Et verktøy som legger til rette for pene, men ukritisk brukte KI-sammendrag, kan kamuflere fravær av reell vurdering bak en tilsynelatende solid logg.

Forholdsmessighet er det vanskeligste prinsippet å bygge inn. Hvis verktøyet møter brukeren med ferdig utfylte kravpakker som er mer tungvint å forenkle enn å beholde, vil mange ende opp med uforholdsmessig tunge prosesser – ikke fordi behovet tilsier det, men fordi systemet legger opp til det.

KI – effektiviseringsmotor og rettssikkerhetsutfordring

KI er blitt et eksplisitt argument når nye KGV vurderes. På oppdragsgivers side kan KI være viktig støtte til å forbedre konkurransegrunnlag, avdekke inkonsistenser og oppsummere store mengder informasjon. Riktig brukt kan dette frigjøre tid til vurderinger som faktisk krever menneskelig skjønn.

Samtidig skjerper KI spenningen mellom effektivitet og kravet til reell evaluering. Hvis evaluatører i praksis bare leser KI-sammendrag i stedet for tilbudene selv, er det vanskelig å si at vurderingen fortsatt er basert på oppdragsgivers egne, selvstendige vurderinger. Det vil stride mot de prinsippene KOFA og DFØ har trukket opp: at vurderingen må være reell, forsvarlig og forankret i tilbudenes faktiske innhold. KI kan støtte og foreslå – men den kan ikke overta ansvaret for skjønnsutøvelsen.

KGV må derfor utformes slik at KI-bruk loggføres, at det er lett å se hva som er forslag og hva som er menneskelig beslutning, og at verktøyet faktisk inviterer til aktiv, selvstendig vurdering fra evalueringsteamet.

Leverandørene tar også i bruk KI for fullt. Mange tilbud er nå språklig velformulerte og konsekvent strukturerte, selv der leverandøren har begrensede interne ressurser. Det kan styrke konkurransen, men skaper også utfordringer. Når flere bruker KI til å svare presist på strukturen i konkurransegrunnlaget, blir tekstene mer like – og det blir vanskeligere å se reelle forskjeller i leveranseevne. Her kan KGV bidra ved å legge til rette for at oppdragsgiver etterspør konkrete eksempler, nøkkeltall, referanser og dokumentasjon, slik at vurderingen flyttes fra språk til substans.

Når regelverket oversettes til kode og mister mening

En utfordring som sjelden diskuteres åpent, er hvem som faktisk utvikler dagens KGV-løsninger, og hvilket kunnskapsgrunnlag de bygger på. I mange tilfeller skjer utviklingen i rene teknologimiljøer, ofte med utviklere som verken har erfaring med offentlige anskaffelser eller inngående kjennskap til anskaffelsesregelverket. Forståelsen av regelverket formidles da indirekte, gjennom kravspesifikasjoner, brukerhistorier og designvalg, før den oversettes til funksjonalitet, prosessflyt og systemlogikk.

Dette er i utgangspunktet ikke et problem. Utfordringen oppstår når komplekse rettslige begreper reduseres til tekniske kategorier uten at det rettslige innholdet faktisk er forstått. Begreper som likebehandling, skjønn, vesentlighet, forholdsmessighet og reell vurdering lar seg vanskelig presse inn i faste regler og avkrysningsbokser. Likevel er det ofte nettopp dette som skjer når utviklingsteamene mangler tilstrekkelig anskaffelsesfaglig innsikt.

Resultatet kan bli systemer som fremstår konsistente i teknisk forstand, men som er svakt forankret rettslig. Prosessene går sin gang, feltene fylles ut og loggene ser ryddige ut, samtidig som systemet i praksis leder brukeren mot løsninger som er vanskelige å forene med regelverkets krav.

Språk, kultur og rettslige nyanser

Utfordringen forsterkes av at mange utviklerteam arbeider fra utlandet og på et annet språk enn både brukerne og regelverket. Offentlige anskaffelser er et område der språklige nyanser har stor betydning. Små forskjeller i begrepsbruk kan få betydelige rettslige konsekvenser. Når regelverk, veiledere og KOFA-praksis foreligger på norsk, men implementeres i systemer som utvikles og dokumenteres på engelsk, oppstår et oversettelsesledd som sjelden blir problematisert.

Det er ikke gitt at en utvikler uten anskaffelsesfaglig bakgrunn fullt ut forstår forskjellen mellom:

• et krav og et ønske
• et tildelingskriterium og et kvalifikasjonskrav
• en avvisningsplikt og en avvisningsrett
• eller mellom strukturert evaluering og reell vurdering.

Likevel er det nettopp disse forskjellene systemene skal håndtere korrekt. Når de ikke forstås godt nok, risikerer vi at verktøyene legger føringer som gjør det vanskelig å utøve lovlig og begrunnet skjønn, eller som skaper en falsk trygghet om at regelverket er fulgt – ganske enkelt fordi systemet tillot det.

Bruksfrekvens, terskler og faktisk etterlevelse

Mange som skal bruke KGV, gjør det sjelden. Fagledere og prosjektansvarlige som har én større anskaffelse annet hvert år, møter verktøyet med usikkerhet. Et komplekst KGV med svak pedagogisk utforming forsterker denne usikkerheten, og risikoen blir at deler av prosessen flyttes ut av verktøyet: dialog på e-post, uformelle vurderinger i sidefiler, skjønnsutøvelse uten dokumentasjon. Da undergraves nettopp den etterprøvbarheten, jf. FOA § 5, som vi skal sikre.

Veien videre

Standardisering, datadrevne prosesser og KI-støtte kan gi store gevinster. De kan også, hvis de utformes ureflektert, føre oss inn i nye typer feil: skinnvurderinger i stedet for reelle vurderinger, tunge standardløp i stedet for forholdsmessighet, og pene logger over beslutninger som i realiteten er overlatt til algoritmer.

For oppdragsgivere som nå står overfor val av nytt KGV, er det særlig tre grep som kan gjøre en reell forskjell::

1. Krev at leverandøren dokumenterer anskaffelsesfaglig og juridisk kompetanse i utviklingsteamet, ikke bare i implementeringen.
2. Still konkrete spørsmål om hvordan KI-bruk dokumenteres, og hvordan verktøyet sikrer at det er mennesker – ikke algoritmer – som foretar de rettslig relevante vurderingene.
3. Test systemet med reelle brukere som sjelden gjennomfører anskaffelser, ikke bare med erfarne innkjøpere.

Lykkes vi med det, vil nye KGV ikke bare være «moderne systemer», men konkrete virkemidler for bedre måloppnåelse i offentlige anskaffelser – i tråd med både lovens formål og brukernes faktiske behov.