Konsulenttjenester i offentlig sektor

Av Jacob M Landsvik, spesialrådgiver, Ressurser på avveie AS

I Khrono fredag 12. april kunne vi lese: «Universitetene og høgskolene fikk streng beskjed om å slutte å bruke kommunikasjonsbyråer. Likevel kjøpte de kommunikasjonstjenester for 60 millioner kroner i 2023. Det er minst like mye som før.» Offentlig sektors kjøp av konsulenttjenester har vært kritisert fra ulike hold i en årrekke. Det er imidlertid ikke resultert i en signifikant reduksjon i tjenestekjøpene.

Tjenestekjøpene i andre sektorer har også vært omhandlet av så vel Riksrevisjon, DFØ og sentrale politikere. Det handles tjenester for milliarder av fellesskapets midler, ofte uten nødvendig behovsvurderinger og helt uten krav til leverandørene om å bidra til kompetanseoverføring til oppdragsgiverne.

Det er ulike årsaker til at tjenesteanskaffelsene til dels blir stemoderlig håndtert. Det kan være mangel på kompetanse, manglende oversikt over eget forbruk og manglende krav til leverandørmarkedet om kompetanseoverføring. Det kan også være fordi en god del tjenestekjøp gjøres av en 3. part i form av innkjøpssamarbeid, konsulenter og byggherrer som gjør innkjøpene på vegne av oppdragsgivere og hvor det til sist også er den enkelte oppdragsgiver som skal betale regningen.

1) Manglende oversikt over forbruk og fravær av forbruksanalyser

Til tross for to Stortingsmeldinger som tar opp viktige temaer; Stortingsmelding 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser og Stortingsmelding 22 2020–2021) Data som ressurs — Datadrevet økonomi og innovasjon som nettopp beskriver behovet for oversikt på økonomiområdet generelt og anskaffelsesområdet spesielt, skjer det lite. En ansvarlig oversikt på så vel økonomiområdet i stort, og anskaffelsesområdet, krever at oppdragsgivere oppdager verdien i egne data og arbeidet med både systematisk berikelse av data, kvalitetssikring av data og ikke minst tilgjengeliggjøring av data. Den første digitaliseringsministeren, Nikolai Astrup var spesielt opptatt av verdien av data i så vel offentlig som privat sektor og ikke minst deling av data innad i offentlig sektor og mellom offentlig og privat sektor. Han hevdet til og med at gråstein kan bli til gull om vi lærer oss å se verdien i våre mange data som stort sett opptrer som gråstein, men som ved relativt enkle grep kan bli til gull. Stortingsmelding 22 omhandler temaet “Data som ressurs.” Meldingen setter søkelys på betydningen av data som en sentral ressurs for samfunnet og økonomien. Den tar opp spørsmål knyttet til dataforvaltning, personvern, og hvordan Norge kan utnytte data på en bærekraftig måte. Meldingen legger også vekt på behovet for å styrke kompetansen innen data og fremme innovasjon på dette området. Regjeringen hevder at datadrevet økonomi og innovasjon, kan føre til at vi om ti år skal høste mer verdier av data, enn vi nå gjør av oljen. Men for å få dette til må vi samarbeide om å dele og gjenbruke data.

Videre legger stortingsmeldingen vekt på at riktig håndtering av data har betydelige implikasjoner for offentlige anskaffelser. Fokus ligger på å øke verdiskaping gjennom datadrevet innovasjon. Noe som kan påvirke hvordan offentlige oppdragsgivere kjøper tjenester og løsninger. Det kan føre til økt vekt på datarelaterte kompetanser, behov for nye teknologier og innovative tilnærminger ved anskaffelser, for å støtte opp under en datadrevet økonomi. Videre kan det også innebære økt oppmerksomhet på personvern og sikkerhet når det gjelder håndtering av data i offentlige anskaffelser. Samtlige tema kan bidra til en radikal endring av, og en betydelig forbedring av hvordan oppdragsgivere håndterer sine anskaffelser med sikte på å få økt verdi i den enkelte anskaffelsen.

2) Oppdragsgivere makter ikke å sikre kompetanseoverføringen

Riksrevisjonen har en årrekke til dels kritisert og stilt krav om at offentlige oppdragsgivere må bli bedre på å sikre kompetanseoverføringen når det offentlige kjøper tjenester. Mangelen på kompetanseoverføring vil bidra til stadig nye behov for de samme tjenestekjøpene år etter år. Som et svar på Riksrevisjonens kritikk utarbeidet Direktoratet for forvaltning og IKT, Difi, nå DFØ i 2016 en veileder med følgende innledning fra daværende minister Ingelin Killengren: «Det offentlige kjøper årlig inn konsulenttjenester for flere milliarder kroner. Mange opplever det som krevende å kjøpe inn slike tjenester, og veiledning om kjøp av denne type tjenester er etterspurt.» I veilederen side 23 står det: «Et av formålene med kjøp av konsulenttjenester kan være å heve kompetansen i egen organisasjon. Ved å kontraktsfeste krav til kompetanseoverføring kan du bidra til en mer systematisk og forutsigbar oppbygging av kompetanse hos virksomhetens ansatte.

Det er også viktig at virksomheten er organisert slik at kunnskap kan absorberes av de ansatte. En utfordring vil ofte være at virksomhetens ansatte har andre oppgaver enn de som er knyttet til konsulentens oppdrag, og at de dermed ikke har tid til å motta og absorbere kunnskap fra konsulenten. Tilrettelegging for kompetanseoverføring forutsetter både organisasjonsmessig tilrettelegging og at ledelsen tydelig uttrykker forventning om at kompetanseoverføring må prioriteres i forhold til ansattes øvrige oppgaver i virksomheten.»

Til tross for utmerkede intensjoner er det ikke mye som tyder på at offentlige oppdragsgivere har tatt inn over seg potensialt for verdiskaping ved å stille krav til å sikre kompetanseoverføringen for derved å redusere fremtidige tjenestekjøp.

3) Når tjenestekjøp gjøres av 3. part

Det er stadig flere innkjøpssamarbeid som etableres, senest Statens innkjøpssenter. Det er også en rekke konsulenter som benyttes for å gjennomføre offentlige tjenestekjøp og det er offentlige byggherrer som iverksetter små og store bygg- og anleggsanskaffelser. Felles for samtlige er at de gjør anskaffelser på offentlige virksomheters oppdrag og hvor regningen til slutt betales av andre enn de som gjennomfører anskaffelsen. Spørsmålet i disse anskaffelsene blir om oppdragsgiverne er seg sitt ansvar bevisst og stiller krav til innkjøpssamarbeidene, konsulenthusene og byggherrene når det gjelder behovsdekning og kravene til verdiskaping når det handles for fellesskapets midler. Selv om anskaffelsene gjennomføres av et innkjøpssamarbeid, konsulent eller byggherre kan ikke oppdragsgiverne fraskrive seg sitt ansvar for anskaffelsen. Når anskaffelsen er gjennomført er det oppdragsgiverne som skal være ansvarlig for at en fremtidig regning skal betales og at regningen ikke blir større i omfang slik at det går på bekostning av oppdragsgivers virksomhetskritiske tjenesteproduksjon.

Å sikre verdiskaping i tilbudene

Advokat Peter Aadland tar opp en tilsvarende problemstilling i et LinkeIn-innlegg,12.april hvor han skriver: «Leverandører som deltar i konkurranser med forhandling gjennomført av det offentlige, anfører med jevne mellomrom at forhandlingene ikke var “reelle”, fordi oppdragsgiver ikke ga leverandøren nok veiledning. Kravet om å gjennomføre såkalte reelle forhandlinger, innebærer at oppdragsgiver må gi leverandørene konkrete tilbakemeldinger på tilbudene. Noe mer enn det har oppdragsgiver i utgangspunktet ikke plikt til. Hvor omfattende de konkrete tilbakemeldingene skal være, sier regelverket heller ikke noe om.

En annen sak er at det ofte er i oppdragsgivers egen interesse å gi utfyllende tilbakemeldinger, både for å bli kvitt avvik o.l., og for å få det beste ut av de innkomne tilbudene. Dette er imidlertid et spørsmål om hva som er fornuftig/hensiktsmessig, og ikke om oppdragsgiver har fulgt anskaffelsesregelverket.» Her er advokat Peter Aadland ved kjernen i offentlige oppdragsgiveres ansvar; å få det beste ut av de innkomne tilbudene. Dette gjelder ikke minst når oppdragene om enkeltanskaffelser gjennomføres av andre enn oppdragsgiver selv.

Etterlevelse av lov og forskrift gir ingen garanti for behovsdekning

Mange oppdragsgivere har en betydelig større oppmerksomhet mot overholdelse av lov og forskrift enn oppfyllelse av behovsdekning og verdiskaping. Oppdragsgivers ansvar omfatter også å forebygge og redusere feil, mangler og avvik, i så vel egen tjenesteproduksjon som i de anskaffelsene som gjøres for å sikre oppdragsgivers tjenesteproduksjon. En anskaffelses kan meget godt oppfylle samtlige krav til lov og forskrift, uten å bidra til nødvendig behovsdekning eller til en ønsket verdiskaping.

Oppdragsgivere må også kunne stille krav til innkjøpssamarbeidene, innleide konsulenter og byggherrer at de er i stand til å forsyne aktuelle oppdragsgivere med data av høy kvalitet som gjør at oppdragsgiver til enhver tid kan gjennomføre behovsanalyser, forbruksanalyser, leverandøranalyser eller analyser basert på klimabelastning. Det er en viktig del av kompetanseoverføringen som oppdragsgiverne i neste omgang kan stilles til ansvar for ved f.eks. krav om innsyn eller rapportering til overordnet myndighet.

Det er åpenbart en rekke forbedringsområder når offentlige oppdragsgivere skal planlegge, gjennomføre og ikke minst følge opp tjenestekjøp. Forbedringspotensialet er oppdragsgivers ansvar. Spørsmålet er om oppdragsgiverne er seg sitt ansvar bevisst gjennom kravene som stilles til leverandører eller de som handler på oppdragsgivers vegne. Ansvar kan aldri delegeres.