Ekstraordinære kostnader kan gi grunnlag for prisjusteringer i offentlige kontrakter

Av advokat og partner Karen Anne Rekkedal og advokat Ellev Sandtrøen, advokatfirmaet Selmer AS

Leverandører opplever for tiden at kostnader knyttet til frakt, råvarer, strøm og energi stiger ekstraordinært mye som følge av Ukraina-krigen og at det ikke er tatt høyde for dette i kontrakter leverandørene har med offentlige oppdragsgivere. Dette medfører at mange kontrakter ikke lenger er regningssvarende, at leverandører løper en risiko for ikke lenger å kunne levere og at leverandører i verste fall kan risikere å gå konkurs. For å håndtere ubalansen som har oppstått i kontraktsforholdene har Nærings- og fiskeridepartementet (“NFD”) og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (“DFØ”) kommet med uttalelser og veiledning knyttet til handlingsrommet for å gjøre endringer i offentlige kontrakter. Det legges her til grunn at økte kostnader kan være et grunnlag for å gjennomføre endringer i kontrakt innenfor rammene av anskaffelsesregelverket. Tilsvarende uttalelser og veiledning foreligger også i våre naboland og i Sverige er oppdragsgivere i ferd med å utpensle en praksis for hvordan endringer skal gjennomføres.

NFD oppfordrer offentlige oppdragsgivere til dialog med leverandører for å finne løsninger

NFD ved næringsminister Jan Christian Vestre har i brev den 30. mai og senest i et nytt brev den 16. september 2022 oppfordret alle landets offentlige oppdragsgivere til å være spesielt oppmerksomme på sitt ansvar for å tilby balanserte kontraktsvilkår og ta i bruk kontraktstandarder og endringsklausuler for å håndtere de uoversiktlige kontraktsrettslige følgene av Russlands invasjon av Ukraina 24. februar i år. Næringsministeren understreket spesielt at det finnes handlingsrom i anskaffelsesregelverket for å gjøre endringer i allerede inngåtte kontrakter og oppfordret offentlige oppdragsgivere til å vurdere henvendelser fra leverandører som følge av økte kostnader. Næringsministeren avslutter det siste brevet med å uttale at begge parter bør ha interesse i å dele på risikoen.

Når det gjelder adgangen til å gjøre endringer i inngåtte kontrakter som følge av økte kostnader viser næringsministeren til DFØs veileder om anskaffelser i en krisetid. Veilederen nevner tre relevante bestemmelser i anskaffelsesforskriftens del III som kan benyttes for å foreta endringer i inngåtte kontrakter:

• endringer som blir foretatt i medhold av en endringsklausul (FOA § 28-1(1) bokstav a),
• endringer som kun medfører en begrenset prisøkning (FOA § 28-1(1) bokstav b),
• endringer som skyldes uforutsette omstendigheter (FOA § 28-1(1) bokstav d)

Dersom endringene er foretatt med grunnlag i en av disse bestemmelsene anses de ikke som vesentlige og vil derfor være lovlige.

Som DFØ påpeker er endringer foretatt i henhold til en endringsklausul i utgangspunktet tillatt, jf. FOA § 28-1(1) bokstav a. Det betyr at prisjusteringer foretatt med hjemmel i en prisindeksklausul som en klar hovedregel vil være lovlig.

Det er videre tillatt å gjøre endringer som kun medfører en begrenset prisøkning, jf. FOA § 28-1(1) bokstav b. Prisøkningen må være lavere enn terskelverdiene i § 5-3 og må ikke utgjøre mer enn 10 % av den opprinnelige kontraktsverdien for tjeneste- og varekontrakter eller 15 % for bygge- og anleggskontrakter. Endringer som medfører en prisøkning lavere enn dette anses ikke som en vesentlig endring og vil dermed som en hovedregel være lovlig.

DFØ viser ytterligere til FOA § 28-1 (1) bokstav d om uforutsette omstendigheter. Det følger av denne bestemmelsen at endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse da konkurransen ble gjennomført kan danne grunnlag for endring av kontrakten dersom anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret, og endringen ikke medfører en prisøkning som overstiger 50 % av verdien på den opprinnelige kontrakt.

DFØ legger til grunn at de konsekvenser som Russlands invasjon av Ukraina har forårsaket, eller kan føre til, i form av blant annet uforholdsmessig store prisøkninger typisk kan være en hendelse som ikke med rimelighet kunne vært forutsett av oppdragsgiver forut for 24. februar 2022. DFØ påpeker at

“Konsekvensene er gjerne midlertidige, slik som er påregnelig i den aktuelle situasjon. Det vil da normalt ikke være grunnlag for varig prisjustering. Eventuell prisjustering bør følgelig avgrenses til det som er nødvendig for å fange opp den antakelig midlertidige prisøkning. Oppdragsgiver bør kreve grundig dokumentasjon av leverandørens økte kostnader. Det er kun en reell økning i leverandørens kostnader til ytelser som inngår i leveransen som kan gi grunnlag for en endring i kontrakt, ikke for eksempel økte kostnader for fremtidig innkjøp av råvarer.“

Veilederen stiller dermed ikke spørsmål om bestemmelsen kan benyttes til prisjustering, men hvordan og i hvilket omfang en prisjustering kan gjøres.

Danske myndigheter var tidlig ute med veiledning

DFØs uttalelser er i tråd med det den danske Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen uttaler i et notat publisert allerede den 22. mars 2022 som beskriver de juridiske rammene for å gjøre endringer i allerede inngåtte kontrakter som følge av krigen i Ukraina. I tillegg til å redegjøre for adgangen til å foreta endringer i medhold av en prisendringsklausul og endringer som kun medfører en begrenset prisøkning heter det om adgangen til å foreta endringer som er en følge av uforutsette omstendigheter:

“I forhold til de konsekvenser som krigen mellem Rusland og Ukraine har medført, eller kan medføre, i form av uforholdsmæssigt store prisstigninger, varemangel og leveringsproblemer mv. så kan dere efter Konkurrence og Forbrugerstyrelsens vurdering være tale om begivenheder, der ikke med rimelighet kunne have været forudset af odregiveren før den 24. februar 2022.

Det er således Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at konsekvenserne af krigen mellem Rusland og Ukraine efter en konkret vurdering kan danne grundlag for anvendelse af § 183, hvis ændringen overholder betingelserne i § 183 samt de udbudsretlige principper om ligebehandling, proportionalitet og gennemsigtighed.“

Paragraf 183 tilsvarer den norske anskaffelsesforskriftens § 28-1 (1) bokstav (d) om adgangen til å gjøre endringer i inngåtte kontrakter som følge av uforutsette omstendigheter.

Svenske oppdragsgivere viser hvordan dette kan håndteres i praksis

I Sverige har flere kommuner og sentrale offentlige innkjøpsorgan varslet at de kan være villige til å endre pris utover det som er regulert i avtalene med leverandørene sine som følge av krigen i Ukraina. Eksempler er Uppsala og Mora kommune og innkjøpssentralen Adda som bistår svenske kommuner og regioner med strategiske innkjøp og rammeavtaler. I mangel av rettskilder og nærmere veiledning om hvordan dette gjøres her hjemme kan det være nyttig å se hen til svenske oppdragsgiveres praksis. Ifølge Mora kommune og Adda skjer prisregulering etter en konkret vurdering av hver avtale der man blant annet ser på hva som er avtalt mellom partene, hvor kritisk leveransen er for samfunnet, om kostnadene er ekstraordinære og om de følger av krigen i Ukraina. Leverandøren må detaljert redegjøre for at det foreligger økte kostnader og hvor store disse er. Eventuelle prisøkninger skjer på produktnivå eller avtalenivå. Oppdragsgiverne har gitt uttrykk for at de anser slike prisjusteringer nødvendige og i samsvar med anskaffelsesregelverket.

Avsluttende merknader

Det foreligger lite rettspraksis om hvilket handlingsrom oppdragsgivere har til å foreta endringer i kontrakter som følge av uforutsette og ekstraordinære kostnadsøkninger. Dette må medføre at uttalelser og veiledning fra offentlige myndigheter må tillegges vekt. Det som vi ser fra både NFD og DFØ er en klar oppfordring til oppdragsgivere om å ta leverandørenes bekymringer på alvor, sørge for en konstruktiv dialog og, dersom det er mulig, fordele risiko mellom kontraktspartene. Videre ser vi at uforholdsmessige prisøkninger som følge av krigen i Ukraina kan anses som uforutsette omstendigheter som kan gi grunnlag for å justere pris utover det som følger av kontraktens bestemmelser. Ved bruk av midlertidige prisjusteringsmekanismer basert på leverandørens dokumenterte merkostnader vil man kunne avhjelpe leverandørene i en krevende situasjon og samtidig sikre et konkurransedyktig leverandørmarked i tiden fremover. Dette bør være i alle parters interesse.