Er det adgang til å endre hvem som er oppdragsgiver i en kontrakt?

Av advokatfullmektig Malene Reinertsen, Wikborg|Rein

Etter forbudet mot vesentlig endringer er det i visse situasjoner adgang til å endre på hvem som er leverandør.  Ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs kan ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørens rettigheter og plikter, jf. Anskaffelsesforskriften § 28-1 (1) e). Skifte av leverandør forutsetter at den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene, at det ikke foretas andre vesentlige endringer i kontrakten og at skifte av leverandør ikke skjer med den hensikt å omgå forskriften.

Tilsvarende bestemmelse finnes imidlertid ikke for skifte som gjøres på oppdragsgiversiden. Spørsmålet blir dermed: når utgjør skifte av oppdragsgiver en vesentlig endring etter anskaffelsesregelverket?
På oppdragsgiversiden vil det også kunne skje omstruktureringer. Eksempelvis ved kommunesammenslåing (fusjon), at en enhet i et offentlig organ skilles ut (fisjon), at flere kommuner går sammen om å legge oppgaver til et interkommunalt selskap eller at arbeidsoppgaver/ansvar overføres til en annen statlig enhet enn den som opprinnelig inngikk avtalen.

Et sentralt moment for å godta endringer på leverandørsiden er om det foreligger tilstrekkelig identifikasjon mellom ny og gammel kontraktspart slik at kontrakten i realiteten kan anses å bestå mellom de samme partene, jf. Sak C-454/06 (Pressetext). Tilsvarende moment synes nærliggende å legge til grunn for endringer på oppdragsgiversiden. I type omstruktureringsstilfeller som eksemplifisert ovenfor tilsier de reelle forholdene at kontrakten består mellom de samme partene.

Kommunesammenslåing og bruk av hverandres kontrakter

Et annet sentralt moment som taler for endringer som følge av omstrukturering tillates, er at det allerede har vært konkurranse om det aktuelle behovet og den beste leverandøren er identifisert. Forutsatt at kontrakten, som den foreligger, er håndtert på rett måte i forhold til anskaffelsesregelverket og kontrakten som sådan forblir uforandret, tilsier det at konkurransen ikke har blitt hindret ved at kontrakten overdras fra en oppdragsgiver til en annen. I klagenemdas sak 2017/56 var det i forbindelse med sammenslåingen av Nøtterøy kommune og Tjøme kommune utelukkende spørsmål om det utgjorde et brudd på regelverket å utvide omfanget av den eksisterende kontrakt. Avgjørelsen illustrerer at selve sammenslåingen av kommunene i seg selv var uproblematisk for bruken av hverandres kontrakter.

Basert på ovennevnte taler gode grunner for å godta skifte av oppdragsgiver på bakgrunn av en omstrukturering i offentlig sektor uten at det anses som en vesentlig endring etter anskaffelsesregelverket.
Det kan imidlertid reises spørsmål om oppdragsgiver har en utvidet adgang til å foreta skiftet. Eksempelvis hvis en kommune har en kontrakt med en leverandør, og på grunn av et manglende behov for kontrakten overdrar denne til en annen kommune som vil fortsette å videreføre kontrakten som ny kontraktspart.

Kan en annen oppdragsgiver tiltre en inngått rammeavtale?

Hovedregelen er at den enkelte oppdragsgiver har plikt til å kunngjøre ønskelige anskaffelser, jf. anskaffelsesforskriften § 21-1. Dersom en oppdragsgiver har inngått en rammeavtale med en leverandør, eller det er inngått en kontrakt med opsjon på ytterligere kjøp, kan det oppstå spørsmål om en annen oppdragsgiver har muligheten til å benytte seg av disse kontraktene uten kunngjøring med påfølgende anskaffelsesprosedyre.
For rammeavtaler er det presisert i anskaffelsesforskriften § 26-1 (3) at bare de oppdragsgiverne som er klart identifisert i kunngjøringen eller invitasjonen til å bekrefte interesse, kan tildele kontrakter under rammeavtalen. Det samme utgangspunktet er nærliggende å ta med hensyn til kontrakter med opsjon på ytterligere kjøp.

Tilsvarende ble lagt til grunn av EU-domstolen i sak C-216/17 som uttalte at:
“Der er således ikke i henhold til artikel 32, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2004/18   krav om, at en «sekundær» ordregivende myndighed såsom ASST Valcamonica i      hovedsagen har deltaget i rammeaftalens undertegnelse for dernæst at kunne indgå en efterfølgende kontrakt. Det er tilstrækkeligt, at en sådan ordregivende myndighed      forekommer at være en potentiel part i denne rammeaftale på tidspunktet for aftalens indgåelse ved at være specifikt anført i udbudsdokumenterne ved en udtrykkelig angivelse, som kan orientere såvel selve den «sekundære» ordregivende myndighed som enhver berørt aktør om denne mulighed. Denne angivelse kan figurere enten i selve rammeaftalen eller i et andet dokument såsom en udvidelsesklausul i udbudsbetingelserne, såfremt kravene om offentliggørelse og retssikkerhed og følgelig gennemsigtighed er overholdt”.

Dette kan begrunnes i de grunnleggende kravene som følger av anskaffelsesloven § 4. Kravene til likebehandling og forutberegnelighet tilsier at kunngjøringen må sette potensielle leverandører i stand til å vurdere om dette er en konkurranse de ønsker å bruke ressurser på å delta i. Eksempelvis vil det være en vesentlig forskjell på om en mindre enhet i kommunen er kontraktspart eller om kommunen som en helhet er kontraktspart. På bakgrunn av klagenemdas praksis kan det også konkluderes med at det må fremgå klart av kunngjøringen eventuelt sammenholdt med konkurransegrunnlaget hvem som er part på oppdragsgiversiden i den konkrete anskaffelsen, se blant annet sak 2018/24. Den klare hovedregel er derfor at nye oppdragsgivere ikke har anledning til å slutte seg til en eksisterende rammeavtale uten at det anses som en vesentlig endring. Det er således kun den eller de opprinnelige oppdragsgiverne som kan gjøre avrop under rammeavtalen eller gjøre gjeldende en opsjon i kontrakten uten at dette anses som en vesentlig endring og dermed ulovlig direkte anskaffelse.