EU-domstolen om statenes frihet til å reservere kontrakter for ideelle leverandører av helse- og sosialtjenester

Av Karin Fløistad, partner og Erik Martinius Klevmo, specialist counsel – begge Simonsen Vogt Wiig

Innledning

I sak C-436/20 Asade har en spansk domstol bedt EU-domstolen vurdere anskaffelsesdirektivet og reservasjon av kontrakter om helse- og sosiale tjenester til private ideelle (“non-profit”) virksomheter. Spørsmålet dreier seg om EU-retten er til hinder for en regional forskrift i Valencia som tillater offentlige oppdragsgivere å tildele kontrakter til ideelle organisasjoner slik at kommersielle aktører automatisk er utelukket fra å delta i konkurranse om kontraktene. Asade, som er en sammenslutning av flere private virksomheter, som også kunne ha levert de sosiale tjenestene i Valencia hvis det ikke var for reservasjonsadgangen, anla sak for spanske domstoler med påstand om at den regionale forskriften måtte oppheves all den tid den hindrer profittorienterte (kommersielle) aktører fra å levere de sosiale tjenestene i Valencia. 

EU-domstolens avgjørelse i saken ble truffet 14. juli 2022, mens generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse er fra 3. februar 2022. EU-domstolen viser til generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse på noen punkter, men avviker likevel i betydelig grad fra dette forslaget til avgjørelse, se nærmere nedenfor særlig om en ulik forståelse av innholdet i prinsippet om likebehandling.  Generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse inneholder flere betraktninger om forholdet til traktatens regler. Dette temaet ble ikke behandlet av EU-domstolen. Vi ser først på den delen av generaladvokatens vurdering som systematiserer stoffet ettersom samme systematikk følges opp av EU-domstolen.

Generaladvokatens uttalelse

Generaladvokat Medina åpner med å slutte seg til tidligere generaladvokat Tesauros uttalelse om at 

“socialsikringsområdet ikke »udgør en enklave, hvor [EU-retten] ikke kan komme ind«.”_^[1]

Etter vårt syn er generaladvokatens “systematisering av stoffet” eksemplarisk, og rydder av veien en del uklarheter, som også har preget teorien. Oppsummert er generaladvokatens tilnærming som følger:

• Først må det avgjøres om det foreligger en kontrakt om helse- og sosialtjenester som faller innenfor direktivets anvendelsesområde eller ikke. Dette vil være styrende for om det er anskaffelsesdirektivets eller primærrettens grunnleggende krav som oppstiller de EØS-rettslige rammene. Innenfor direktivet må løsningen søkes i direktivet selv. Utenfor direktivet, så er det primærrettens regler og prinsipper som gjelder, gitt at det dreier seg om en kontrakt som kan ha grensekryssende interesse, og som derfor kan påvirke samhandelen innenfor EØS.

• Gitt at kontrakten om helse- og sosialtjenester faller innenfor direktivet, må det så vurderes om reservasjonsadgangen for ideelle aktører er i samsvar med direktivet. Det blir en vurdering som faller i to deler: Først må det undersøkes om en slik reservasjonsadgang kan forankres direkte i noen av direktivets egne unntaks- og reservasjonsbestemmelser. Hvis reservasjonsadgangen ikke kan forankres slik, blir spørsmålet om reservasjonen er forenelig med “light touch” regimet, dvs. reglene i direktivets artikkel 74 flg.

• Gitt at kontrakten om helse- og sosialtjenester faller utenfor direktivet, så vil det derimot være primærretten som regulerer spørsmålet, gitt at kontrakten kan ha grensekryssende interesse slik at EØS-retten får anvendelse. Vurderingen blir likevel antagelig nokså sammenfallende fordi det grunnleggende prinsippet om likebehandling både følger av primærretten og av direktivets “light touch” regime.

EU-domstolens avgjørelse

EU-domstolen tar utgangspunkt i spørsmålet fra den nasjonale domstolen om tolkningen av anskaffelsesdirektivet og uttaler i avsnitt 52:

Med de to første præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 76 og 77 i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, der forbeholder private nonprofit-enheder muligheden for at indgå aftaler, i henhold til hvilke disse enheder leverer personlige sociale bistandsydelser til gengæld for godtgørelsen af de omkostninger, de afholder, uanset den anslåede værdi af disse tjenesteydelser, og uden at denne lovgivning kræver, at de nævnte enheder overholder de krav, der er fastsat i denne artikel 77.

Innledningsvis vurderer EU-domstolen om anskaffelsesdirektivet kommer til anvendelse gjennom en drøftelse av det anskaffelsesrettslige kontraktbegrepet, dvs. vilkåret om at det må foreligge en gjensidig bebyrdende tjenestekontrakt. EU-domstolen konkluderer med at så lenge tjenestene leveres mot et vederlag, så dreier det seg om en gjensidig bebyrdende kontrakt, og at dette gjelder selv om vederlaget kun dekker kostnadene.[2]  Når det gjelder spørsmålet om økonomisk aktivitet legger EU-domstolen i sin avgjørelse til grunn at i det minste visse av helse- og sosialtjenestene som er omfattet av den spanske reservasjonsadgangen for ideelle, og som leveres av ideelle aktører, er økonomisk aktivitet, gitt at det dreier seg om tjenester som leveres mot et vederlag.[3] Dette gjelder, ifølge domstolen, selv om vederlaget kun dekker utgifter.[4] Det faktum at helse- og sosialtjenesteleveransene bygger på et “solidaritetsprinsipp” med statlig finansiering bringer altså ikke tjenestene ut av direktivet.

EU-domstolen går deretter inn på anskaffelsesbegrepet, viser til at dette forutsetter at det må dreie seg om at oppdragsgiver foretar et valg mellom leverandører, og konstaterer at den spanske ordningen antagelig for flere av tjenestene innebærer et slikt valg, slik at kontraktene heller ikke av denne grunn faller utenfor anskaffelsesdirektivet. Dette er uansett lite relevant i vurderingen av den norske bestemmelsen i FOA § 30-2a, fordi den regelen åpenbart legger opp til at oppdragsgiver foretar et valg av leverandør ut fra en konkurranse.

I relasjon til artikkel 77, konstaterer EU-domstolen ganske raskt at denne reservasjonshjemmelen ikke er anvendelig i saken, ettersom kontraktene lar seg fornye utover 3-årsfristen i bestemmelsen.[5]

EU-domstolen legger derfor til grunn at de kontraktene som faller innenfor anskaffelsesdirektivets virkeområde, med unntak av enkelte som muligens kan være omfattet av reservasjonsadgangen i artikkel 20, dernest må vurderes opp mot kravene i “light touch” regimet i direktivets artikkel 75 og 76.

Drøftelsen under direktivets “light touch” regime begynner med å konstatere at artikkel 77 er illustrerende for at helse- og sosialkontrakter kan reserveres for bestemt organisasjoner.[6] Dernest følger en redegjørelse for de strenge kravene som må være oppfylt før artikkel 77 kommer til anvendelse. Drøftelsen munner ut i en konklusjon om at artikkel 77 har en meget begrenset rekkevidde og ikke kan anses som uttømmende.[7]

Med dette har domstolen avklart at artikkel 77 i seg selv ikke er til hinder for en reservasjonsadgang der de strenge vilkårene i bestemmelsen ikke er oppfylt. Avgjørelsen handler i det videre om EU-domstolens vurdering av artikkel 76 og innholdet i likebehandlingsprinsippet som er det prinsipielt mest interessante.

EU-domstolen konstaterer først utgangspunktet i avsnitt 87 som også er i tråd med generaladvokatens forslag til avgjørelse:

“Hvad for det første angår princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører udgør den omstændighed, at private virksomheder, der drives med gevinst for øje, fratages muligheden for at deltage i sådanne offentlige udbudsprocedurer, en forskelsbehandling af de økonomiske aktører, der er i strid med dette princip, medmindre denne forskel er begrundet i objektive hensyn (jf. analogt dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 52, og af 28.1.2016, CASTA m.fl., C-50/14, EU:C:2016:56, præmis 56).”

Dette er den samme tilnærming som EU-domstolen har tatt utgangspunkt i tidligere. Dernest viser domstolen til Sodemare som en avgjørelse som viser medlemsstatenes handlingsrom på området for helse- og sosialtjenester.  For domstolen er videre prinsippene om solidaritet og budsjettmessig effektivitet sentralt.[8] EU-domstolen uttaler videre om dette:

“90        Den eksklusive anvendelse af private nonprofit-enheder med henblik på at sikre levering af sådanne sociale ydelser kan således være begrundet i såvel principperne om universalitet og solidaritet, der er særligt kendetegnende ved et socialhjælpesystem, som i hensyn til økonomisk effektivitet og hensigtsmæssighed, for så vidt som den giver mulighed for, at disse ydelser af almen interesse sikres af enheder, der hovedsageligt er oprettet med henblik på at tjene den offentlige interesse, under forudsætning af budgetmæssig økonomisk ligevægt, og hvis beslutninger, således som den spanske regering har anført, ikke udelukkende styres af kommercielle hensyn (jf. analogt dom ag 28.1.2016, CASTA m.fl., C-50/14, EU:C:2016:56, præmis 57).

91      Når udelukkelsen af private enheder, der arbejder med gevinst for øje, fra offentlige udbudsprocedurer, der har til formål at levere sådanne sociale tjenesteydelser, er begrundet i sådanne hensyn, er den ikke i strid med lighedsprincippet, for så vidt som denne udelukkelse rent faktisk fremmer det sociale formål samt forfølger de formål vedrørende solidaritet og budgetmæssig effektivitet, som denne ordning hviler på (jf. analogt dom af 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, præmis 60, og af 28.1.2016, CASTA m.fl., C-50/14, EU:C:2016:56, præmis 63)_.

Videre forankrer EU-domstolen medlemsstatenes frihet på dette området i at artikkel 76 uttrykkelig fastslår at det eksisterer en forenklet ordning for inngåelse av offentlige kontrakter om helse- og sosialytelser.[9]

På denne bakgrunn konkluderer EU-domstolen med at anskaffelsesdirektivet på visse vilkår ikke er til hinder for at kontrakter om helse- og sosialtjenester reserveres for ideelle leverandører og uttaler i avsnitt 95 følgende:

“Det følger heraf, at princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører, således som det nu er fastslået i artikel 76 i direktiv 2014/24, giver medlemsstaterne ret til at forbeholde private nonprofit-enheder – herunder dem, der ikke strengt taget er frivillige enheder – retten til at deltage i procedurer for tildeling af offentlige kontrakter vedrørende personlige bistandsydelser, for så vidt som det eventuelle udbytte, der måtte følge af opfyldelsen af disse kontrakter, dels geninvesteres af disse enheder for at opfylde de sociale målsætninger af almen interesse, som de forfølger, dels, at samtlige af de betingelser, der er nævnt i denne doms præmis 90 og 91, er opfyldt.”

Avslutningsvis viser EU-domstolen til kunngjøringsplikten i artikkel 75, som er et utslag av prinsippet om gjennomsiktighet. EU-domstolen viser til at kontraktene i saken bare kunngjøres lokalt av distriktsmyndighetene i Valencia, og at dette synes å være i strid med kravet til kunngjøring som også gjelder for helse- og sosialtjenester under “light touch” regimet.[10] I motsetning til Asade, byr artikkel 75 ikke på problemer i den norske konteksten fordi anskaffelser som reserverer deltakelse for ideelle i kraft av FOA § 30-2a skal kunngjøres på vanlig måte i Doffin og TED-databasen.

---

[1] Generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse av 3. februar 2022 i sak C-436/20 Asade, avsnitt 5.

[2] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnittene 62 og 67

[3] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 73.

[4] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 67.

[5] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 79. Generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse av 3. februar 2022 i sak C-436/20 Asade omtaler dette i avsnitt 112. I forslaget til avgjørelse fra generaladvokaten fremgår det for øvrig at det skriftlige innlegget fra Norge i saken fremhevet at artikkel 77 særlig er myntet på situasjoner hvor oppdragsgiver ønsker å reservere kontrakter til nyetablerte foretak som er etablert av vanskeligstilte personer som tidligere var ansatt i offentlig sektor.

[6] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 76.

[7] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnittene 80-82

[8] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 89.

[9] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnitt 95.

[10] EU-domstolens avgjørelse i sak C-436/20 Asade i avsnittene 99-102.