Evaluering handler om betalingsvillighet for kvalitet

En gjestekommentar av advokat Alf Amund Gulsvik og advokat Line Camilla Werner, begge Specialist Counsel i Wikborg Rein Advokatfirma AS.

Når man fastsetter vektingen av tildelingskriteriene og bestemmer seg for (og opplyser om) evalueringsmodellen, må man som oppdragsgiver ha et bevisst forhold til hvilken betalingsvillighet man signaliserer. Tilsvarende når man bruker poengskalaen ved evalueringen, må man ha et bevisst forhold til hvor stor kvalitetsforskjell som utløser forskjell i poeng.

I nesten alle offentlige anskaffelser gjennomføres evalueringen med tildelingskriterier bestående av kvalitet (i en eller annen form) og pris. For å vurdere pris opp mot kvalitet må pris og kvalitet poengsettes. Dette er imidlertid ikke den eneste fremgangsmåten som kan benyttes. Det åpenbare motstykket til å poengsette pris og kvalitet er å prissette kvalitet. Istedenfor å oppgi en vekting av kvalitet og pris og (eventuelt) poengsettingsmodellen, vil man da oppgi hvor stor evaluert pris-tillegg eller -fradrag som vil bli gitt til prisen. Man kan for eksempel opplyse i en anskaffelse med en forventet kostnad på rundt 100 millioner at tilbudet vil få et evaluert tillegg eller fradrag til prisen på +/- 20 millioner. Dersom man evaluerer på denne måten blir det en svært tydelig sammenheng mellom evalueringen og betalingsvilligheten for kvalitet. Fordelen med denne metodikken er at oppdragsgiver ved utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget blir tvunget til å ta stilling til i hvilket intervall man er villig til å betale for merkvalitet. Når tilbudene kommer inn og skal evalueres må de som skal evaluere (evalueringsgruppen) vurdere helt håndfast om kvaliteten på et tilbud forsvarer en helt konkret beløpsmessig merkostnad.

Eksempel

Når oppdragsgiver utarbeider en kravspesifikasjon med krav som skal evalueres (ofte kalt bør-krav eller evalueringskrav), fastsetter vektingen av tildelingskriteriene, og senere evaluerer tildelingskriteriene, tar oppdragsgiver den samme beslutningen. Hvis man tenker et eksempel hvor pris og kvalitet er vektet 50 %, forventet pris for laveste tilbud er NOK 100 millioner og oppdragsgiver benytter den lineære poengsettingsmetoden hvor et tilbud som er 100 % dyrere får 0 poeng, og pris og kvalitet poengsettes på en skala fra 0-10 poeng med 10 poeng til beste tilbud, så innebærer dette at hvert kvalitetspoeng har en betalingsvillighet på NOK 10 millioner. Hvis det er to underkriterier under kvalitet er betalingsvilligheten for et poengs forskjell på hvert underkriterium NOK 5 millioner. Igjen; hvis det under underkriterium A er 10 bør-krav og under underkriterium B er 5 bør-krav, så er betalingsvilligheten per poengs forskjell på et bør-krav under underkriterium A på NOK 500.000, mens betalingsvilligheten per poengs forskjell på et bør-krav under underkriterium B på NOK 1 millioner.

Hvis tilbud X scorer 10 poeng på et bør-krav tilordnet underkriterium Y, tilbud 2 scorer 6 poeng og tilbud Z scorer 4 poeng, da mener oppdragsgiver at tilbud X gir merkvalitet ut over tilbud Y slik at man er villig til å betale NOK 4 millioner mer for dette tilbudet. Tilbud X gir tilsvarende merkvalitet ut over tilbud Z på NOK 6 mill.

Den forholdsmessige metoden

Dersom man i samme eksempel tenker seg at oppdragsgiver ved evalueringen av pris benytter den forholdsmessige metoden med 10 poeng til beste tilbud, så vil betalingsvilligheten for merkvalitet på et bør-krav avhenge av scoren på andre bør-krav og leverandørens prisforskjell til tilbudet med laveste pris. Gitt at tilbud X har laveste pris og tilbud X, Y og Z får samme poengsum på alle bør-kravene som de får på bør-kravet med score 10 poeng, 6 poeng og 4 poeng, så vil betalingsvilligheten for tilbud Y i forhold til tilbud X være på 6,75 millioner (altså opp fra 4 millioner) og mellom Z i forhold til tilbud X på 15 millioner (opp fra 6 millioner). Dersom den totale kvalitetsforskjellen er mindre blir betalingsvilligheten mindre per bør-krav.

Når man fastsetter vektingen av tildelingskriteriene og bestemmer seg for (og opplyser om) evalueringsmodellen må man som oppdragsgiver ha et bevisst forhold til hvilken betalingsvillighet man signaliserer. Tilsvarende når man bruker poengskalaen ved evalueringen må man ha et bevisst forhold til hvor stor kvalitetsforskjell som utløser forskjell i poeng.

Valg av prissettingsmetode

Når oppdragsgiver skal finne en poengsettingsmetode for å poengsette pris erfarer vi i praksis at fokus noen ganger er å finne en metode som hindrer at man åpner for en negativ poengsum. Dersom dyreste tilbud er mindre enn dobbelt så dyrt som laveste tilbud så benytter man den lineære metoden. Dersom dyreste tilbud er mer enn dobbelt så dyrt så benytter man den forholdsmessige metoden. Vektingen av pris og kvalitet settes litt på “gefühlen” ut i fra om man synes det er viktig med pris eller kvalitet i den enkelte anskaffelse. Hvis det er et politisk press på at kvalitet må være viktig, så vektes kvalitet høyt. Evalueringsgruppene har imidlertid svært sjeldent noen idé om betalingsvilligheten per kvalitetspoeng de deler ut. Dette er etter vårt syn en uforsvarlig metode for å utarbeide konkurransegrunnlaget og gjennomføre evalueringen.

Etter at oppdragsgiver har utarbeidet kravspesifikasjonen og definert skal-krav (som er minstekrav som ikke skal evalueres) og bør-krav (som skal evalueres) må bør-kravene settes inn i grupper som blir til tildelingskriterier. Tildelingskriteriene må gis en vekt i forhold til pris som er tilpasset antall bør-krav, internvektingen mellom bør-kravene og betalingsvilligheten for hvert bør-krav.

Meningsløst 30%-krav

Av denne grunn er det i utgangspunktet meningsløst at det er innført et krav om at miljø skal vektes 30 % dersom miljø benyttes som tildelingskriterium. Dette gir kun mening dersom det til tildelingskriteriet miljø er tilordnet bør-krav på miljø hvor man har en betalingsvillighet tilsvarende en vekting på 30 %. Alternativt vil vektingen gi en enorm betalingsvillighet for en liten økning i miljøvennlighet eller eventuelt motsatt gi en betalingsvillighet som garantert vil medføre at tilbyderne ikke leverer tilbud som oppfyller bør-kravene fordi kostnaden og dermed uttellingen under pris ikke kan oppveie for meruttellingen under miljø, og man dermed ikke får noen miljøeffekt.

Selv om oppdragsgiver gjennom forståelse av markedet vil kunne ha en viss idé om hvilke tilbud som kan forventes, vil det kunne komme overraskelser. Praksis fra EU-domstolen og Kofa åpner, og til dels krever, at oppdragsgiver må tilpasse prisevalueringsmodellen til tilbudene som kommer inn. Modellen må være egnet til å skille mellom de tilbudene som er aktuelle for å få kontrakt. Dersom det er innkommet tre tilbud, hvor det er to av dem som ut fra pris og kvalitet er aktuelle for kontraktstildeling, må man benytte en modell som er egnet for å skille mellom disse to tilbudene. Dersom det benyttes en forholdsmessig modell bare fordi man skal unngå at et tredje tilbud som er priset mer enn dobbelt så dyrt som det billigste ikke skal få minuspoeng på pris, når det er klart at dette tilbudet ikke er aktuelt, gir dette ikke en god evaluering. En slik fremgangsmåte vil snarere være i strid med anskaffelsesregelverket enn fremstå som lovlig.

Gi bedre anskaffelser

Oppdragsgiver bør i konkurransegrunnlaget gi uttrykk for at man planlegger å benytte en evalueringsmodell som gir et godt grunnlag for å poengsette med riktig betalingsvillighet. Under evalueringen må poengskalaen brukes slik at poengforskjeller gir uttrykk for kvalitetsforskjeller som er riktig tilpasset prisforskjeller. Dette vil objektivt sett gi bedre anskaffelser. En beregning av dette i den enkelte anskaffelse vil samtidig skape mer gjennomsiktige anskaffelser. Dette vil gjøre det enklere for klageorganer, internrevisjon, ledere, politikere og media å mene noe om prioriteringene i en anskaffelse. Vi møter imidlertid tidvis innkjøpere som ikke ønsker et slikt fokus. Motargumentet er at oppdragsgiver må ha en hensiktsmessig dose skjønn i behold i anskaffelsen. Utøvelse av dette skjønnet forutsetter etter vår mening at man må se hvordan poengsettingen vil virke. Oppdragsgiver må forstå den nøyaktige sammenhengen mellom kravspesifikasjon, tildelingskriteriene med vekting, poengsettingsmodell på kvalitet og pris og innkomne tilbud. Det er først da man kan utøve skjønnet på en god måte.