Hevingen av nasjonal terskelverdi har gjort Norge til et rikere land

Av Svend Boye, partner i Oslo Economics

Regjeringen besluttet i 2016 å heve nasjonal terskelverdi fra 500 000 kroner til 1,1 millioner i 2017, og deretter til 1,3 millioner kroner i 2018. Hevingen innebærer blant annet at offentlige oppdragsgivere kan velge å invitere utvalgte tilbydere til å levere tilbud med verdi opp til 1,3 millioner kroner, fremfor å lyse ut oppdragene offentlig. Oslo Economics, med samarbeidspartnerne Inventura, advokatfirmaet Mageli og NTNU, har evaluert denne hevingen. Vår konklusjon er at grepet har vært samfunnsøkonomisk lønnsomt, det vil si at det har Norge til et rikere land som helhet. Samtidig har hevingen vært en ulempe for mindre tilbydere. I dette innlegget vil jeg redegjøre nærmere for våre funn og vurderinger. 

Offentlig kunngjøring har stor betydning for anskaffelsesprosessen

Den nasjonale terskelverdien er skillet for når anskaffelsesforskriftens del I og del II trer i kraft. Den etter vår vurdering viktigste forskjellen mellom anskaffelser etter forskriftens del I og del II er kravet til offentlig kunngjøring som følger av del II. Mens oppdragsgiver i del I anskaffelser kan velge om de ønsker å kunngjøre en konkurranse offentlig eller invitere et utvalg leverandører, er kunngjøring pålagt for anskaffelser gjort etter del II. Selv om kunngjøringen i seg selv – å legge ut oppdraget på anbudsportalen Doffin – ikke tar spesielt mye tid, har det en betydelig virkning på oppdragsgivers tidsbruk og behov for anskaffelsesfaglig kompetanse:

•        I del I anskaffelser kan muligheten til å velge kjente leverandører som oppdragsgiver har god erfaring med fra andre, sammenlignbare oppdrag, være en kostnadseffektiv form for kvalifisering av leverandører. Dette kan sterkt redusere behovet for anskaffelsesfaglig forberedelsesarbeid, herunder utarbeidelse av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier.

•        I del I kan oppdragsgivers mulighet til å ikke invitere inn leverandører neste gang det skal gjennomføres en anskaffelse, tilsvarende som i privat sektor, virke disiplinerende på leverandører. Dette reduserer behovet for konkurranseforberedelser og kontraktsoppfølging.

•        Ved kunngjøring av konkurranser er det sannsynlig at oppdragsgiver får inn flere tilbud. Dette legger til rette for bedre konkurranse, men bidrar samtidig til økt ressursbruk knyttet til å utarbeide tilbud hos leverandører og å evaluere tilbud hos oppdragsgiver.

•        I tilfeller der konkurransene kunngjøres øker risikoen for at fagfolk utenfor anskaffelsesenheten kan gjøre feil som kan føre til klager. Derfor velger mange oppdragsgivere å bruke mer ressurser, i form av anskaffelsesfaglig rådgivning, ved anskaffelser som kunngjøres.

•        Kunngjøring av konkurranser synes å føre til et økt antall innsynsbegjæring og klager. Dette har både sammenheng med økt oppmerksomhet, flere tilbud og at leverandører er mindre tilbakeholdne med å belaste oppdragsgiver med innsynsbegjæringer når de ikke er redde for ikke å bli invitert neste gang.

Samtidig kan kunngjøringsplikt føre til flere gevinster:

•        Kunngjøring av anskaffelser kan bidra til å bedre konkurransen i den enkelte anskaffelsen som følge av at mer effektive leverandører får informasjon om anskaffelsen og kan levere tilbud.

•        Nye og små- og mellomstore bedrifter får bedre muligheter til å delta i konkurranser som kunngjøres. Dette kan gjøre det enklere for nyetableringer i markedet, og bedre konkurransen på sikt.

•        For nye og små og mellomstore bedrifter kan deltakelse i mindre anskaffelser også være viktig for å bygge erfaring slik at de på sikt kan delta i større anskaffelser. Bedre muligheter til å delta i mindre anskaffelser kan på sikt føre til bedre konkurranser i større anskaffelser.

•        Kunngjøring av anskaffelser fører til økt transparens, som kan redusere risikoen for korrupsjon og misligheter. Dette bidrar igjen til å øke tilliten til offentlige anskaffelser.

Relativt mange anskaffelser er blitt berørt av hevingen, men disse utgjør en forholdsvis liten verdi

Anskaffelsene som er blitt påvirket av hevingen utgjorde om lag 2 800 til 3 500 anskaffelser i 2020, med samlet verdi på mellom 2,4 og 3 milliarder kroner. Til sammenligning utgjorde offentlige anskaffelser, unntatt produktkjøp til husholdningene, for rundt 530 milliarder kroner, fordelt på om lag 23 000 anskaffelser med verdi over 100 000 kroner. Anskaffelsene som ble berørt av hevingen av nasjonal terskelverdi stod med andre ord for en forholdsvis liten verdi (ca. 0,5 prosent av offentlige anskaffelser), men et forholdsvis stort antall (ca. 14 prosent), av offentlige anskaffelser totalt.

Mange offentlige oppdragsgivere velger å kunngjøre frivillig, særlig når det dreier seg om anskaffelser med verdi som nærmer seg nasjonal terskelverdi

I intervju med oss har flere oppdragsgivere oppgitt at de har interne retningslinjer som oppfordrer til kunngjøring når verdien på anskaffelsene øker og man nærmer seg den nasjonale terskelverdien. Dette er også bekreftet i dataene fra Doffin. Andelen frivillige kunngjøringer er vesentlig høyere for anskaffelser mellom 1,1 og 1,3 millioner kroner i 2019 og 2020 enn for anskaffelser mellom 500 000 kr og 1,1 millioner kroner. I førstnevnte segment anslår vi at om lag 70 prosent av anskaffelsen kunngjøres frivillig, mens i sistnevnte anslår vi at i underkant av 40 prosent kunngjøres frivillig.

Verdien av offentlig kunngjøring avhenger av typen anskaffelse

Virkningen av hevingen på konkurranse og dermed innkjøpskostnader (pris/kvalitet) er svært usikker. Enkelte studier indikerer at økt handlefrihet for innkjøpere ikke gir dårligere utfall i konkurransen, mens andre viser at økt handlefrihet fører til at mindre effektive leverandører velges, og at risiko for korrupsjonen og innkjøpspriser øker. Et viktig funn er at offentlig kunngjøring lønner seg klart i anskaffelser der leveranse og pris er lett å definere, mens det ikke nødvendigvis lønner seg i kjøp der kvalitet er viktig og vanskelig å definere. Videre kan trusselen om ikke å bli invitert inn i neste omgang være en kostnadseffektiv måte å sørge for at leverandører oppfyller kontrakten.

Samlet evaluering: Hevingen av nasjonal terskelverdi har vært samfunnsøkonomisk lønnsomt

Vår evaluering viser at hevingen av nasjonal terskelverdi har spart oppdragsgivere og leverandører for transaksjonskostnader i størrelsesordenen 145 til 215 millioner kroner årlig. Dette skyldes i hovedsak mindre tidsbruk hos oppdragsgiver, samt at det leveres noe færre tilbud i gjennomsnitt for anskaffelser som ikke kunngjøres.

Tillit til offentlig sektor har blitt noe redusert som følge av hevingen av den nasjonale terskelverdien. Dette skyldes at færre anskaffelser kunngjøres som følge av hevingen, som igjen har ført til økt risiko for misligheter. Hevingen av nasjonal terskelverdi har også bidratt til å redusere mulighetene for nye og små og mellomstore virksomheter til å delta i offentlige anskaffelser som følge av at konkurranser kunngjøres. Dette kan igjen ha påvirket konkurransen på lengre sikt negativt.

Samlet sett er vår vurdering at hevingen av den nasjonale terskelverdien i sum har vært samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vi anser det som svært sannsynlig at gevinsten i form av lavere transaksjonskostnader har vært viktigere enn kostnaden av lavere konkurranse (og dermed høyere pris) i en del anskaffelser. Dette skyldes hovedsakelig at de berørte anskaffelsene har relativt liten verdi (noe som begrenser verdien av ekstra konkurranse), og at transaksjonskostnader utgjør en stor andel av små anskaffelser. Videre begrenses de negative virkningene på tillit til offentlig sektor, innovasjon og leverandørmarkedsutvikling av at anskaffelsene som er blitt berørt av hevingen utgjør en relativt liten andel av offentlige innkjøp, og at en relativt stor del av de mest verdifulle anskaffelsene under terskelverdi kunngjøres frivillig i dag.