Av partner Christian Bjørtuft Ellingsen og advokat Olav E Haukeli, Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig
Digitaliseringsdirektoratet (tidligere Difi) anbefaler på sine nettsider at oppdragsgivere skal normalisere poengscoren, slik at beste tilbudet alltid får høyest score på poengskalaen. Etter vårt syn bør oppdragsgivere se bort fra anbefalingen. Normalisering er slik vi ser det unødvendig, ufornuftig og etter omstendighetene ulovlig.
I de fleste anskaffelser tildeles kontrakt basert på det beste forholdet mellom pris og kvalitet. Dette forutsetter at man må holde to størrelser opp mot hverandre: på den ene siden kroner og på den andre siden bedømmelsen av en ytelse. Denne øvelsen er ikke uten videre enkel ettersom det er to vidt forskjellige forhold som skal holdes opp mot hverandre. Oppdragsgivere flest gir poeng under de enkelte tildelingskriteriene og legger sammen poengene utfra den vektingen som er bestemt.
Pris blir ofte evaluert slik at tilbudet med laveste pris får full score, f.eks. 10 poeng, mens de andre tilbudene får en poengscore vurdert relativt ut fra den laveste prisen. Kvalitetskriterier kan også evalueres på samme måte, altså slik at tilbudet med best kvalitet får 10 poeng og de andre tilbudene vurderes i forhold til tilbudet med best kvalitet og scores deretter.
Alternativt kan kvalitetskriteriet vurderes ut fra objektive parametere, f.eks. slik at et akseptabelt tilbud får 5 poeng, et meget godt tilbud får 8 poeng osv. Da får ikke nødvendigvis beste tilbud på det enkelte kriteriet 10 poeng. Digitaliseringsdirektoratet (tidligere Difi) og deres avdeling for offentlige anskaffelser skriver på sine nettsider (anskaffelser.no):
“For dei relative poengmodellane der lågaste pris/kostnad blir gitt maksimalt poeng (dei modellane som er mest brukte), er det også ei utfordring knytt til samanlikninga med dei kvalitative kriteria. Dei kvalitative kriteria vil ofte bli vurderte opp mot nokre vurderingstema, og det er ein risiko for at ingen av tilboda blir gitt maksimumspoeng ut frå desse kriteria.
Det blir derfor anbefalt at du gjer ei justering av poenga for dei kvalitative krava (“normalisering”) slik at poengskalaen blir utnytta på same måte som for pris- eller kostnadsskalaen. På denne måten helde de fast ved opphavleg vekting mellom pris/kostnad og dei kvalitative kriteria.”
Normalisering innebærer altså at man oppjusterer alle poengscorene på et tildelingskriterium slik at det tilbudet som scorer høyest, får høyeste poengscore på skalaen. Dersom skalaen er 0–10, innebærer normalisering at tilbyderne som har fått f.eks. 5 og 4 poeng på kvalitet, oppjusteres slik at de får 10 og 8 poeng. Vi erfarer at dette er vanlig å gjøre blant oppdragsgivere i offentlige anskaffelser, noe som ikke er så rart gitt Digitaliseringsdirektoratets anbefalinger.
Vi mistenker at Digitaliseringsdirektoratets anbefaling om normalisering er basert på en forutsetning om at tildelingskriterienes vekt endres dersom ingen tilbud får maksimal poengscore på et kriterium. Dette er i så fall etter vårt syn en misforståelse, som vi vil søke å oppklare i det følgende..
La oss starte med et eksempel. Dersom man i en konkurranse mottar tilbud som ligger ganske lavt kvalitetsmessig, f.eks. med poengscorene 2 og 1, er det et uttrykk for at oppdragsgiver mener begge tilbudene var ganske dårlige, men at det ikke var mer enn ett poeng forskjell mellom dem. Normaliserer man disse poengene, slik at beste tilbud likevel får 10 poeng, blir poengscorene 10 og 5 poeng. Poengforskjellen går fra 1 poeng til 5 poeng, og en poengforskjell som i utgangspunktet var minimal, blir plutselig ganske stor.
Ved å normalisere poengscorene øker man altså poengforskjellene mellom tilbudene, og man øker samtidig også vekten til tildelingskriteriet. For oppdragsgivere er dette som det klare utgangspunkt ufornuftig, fordi man øker betalingsvilligheten for kvalitetsforskjeller nede på skalaen. Dersom du som oppdragsgiver ikke har opplyst leverandørene om at du skal gjøre dette, er det etter vårt syn også ulovlig dersom normaliseringen får avgjørende betydning i konkurransen.
Vi har inntrykk av at mange oppdragsgivere mener, slik som Digitaliseringsdirektoratet, at det er nødvendig å kompensere for at tilbyderne på det ene tildelingskriteriet ligger langt nede på skalaen, mens de på et annet tildelingskriterium ligger øverst. Det er ikke nødvendig. Så lenge oppdragsgiver ved poenggivningen sørger for at poengforskjellene gir uttrykk for kvalitetsforskjellene, er det irrelevant om poengene ligger i det øvre eller nedre sjiktet av skalaen på de forskjellige kriteriene.
Et enkelt eksempel illustrerer dette. Vi kan tenke oss en konkurranse hvor seks tilbydere deltar. De to tildelingskriteriene kvalitet og pris er vektet 50 % hver, og begge kriteriene evalueres etter en skala fra 0–10. Priskriteriet evalueres slik at laveste pris får 10 poeng, mens de øvrige prisene evalueres etter den relative forskjellen til laveste pris. Kvalitet evalueres ut fra en objektiv målestokk. Poenggivningen kan f.eks. bli slik:
Ingen av tilbudene hadde spesielt god kvalitet; det beste tilbudet hadde kanskje en kvalitet som var akseptabel i oppdragsgivers øyne. Men har det noen betydning for vekten at ingen av tilbudene får maksimal poengscore på kvalitetskriteriet? Dette kan vi finne ut ved å se hva resultatet hadde blitt dersom tilbudet med best kvalitet hadde fått full score og poengforskjellene var de samme:
Vi ser her at resultatet er det samme så lenge poengforskjellene er de samme: Tilbyder E har det beste tilbudet, og differansene mellom de samlede poengscorene er lik. Det har med andre ord ingen betydning for vekten hvor på skalaen poengscorene ligger, men det er differansen som er avgjørende. Det er derfor ingen grunn til å normalisere. Dersom man likevel velger å normalisere, så risikerer man å endre resultatet siden poengforskjellene på kvalitetskriteriet får større betydning.
Dette kan illustreres med utgangspunkt i samme eksempel.
Tilbyder E vinner her konkurransen dersom tilbyderne har jevnt over lav kvalitet, og poengscorene blir stående.
Dersom man normaliserer kvalitetspoengene, dvs. ganger alle poengscorene med to, endres resultatet. Da er det tilbyder A som vinner.
Eksempelet viser at man gjennom normaliseringen kan endre resultatet av en konkurranse på en vilkårlig måte uten noen reell forankring i evalueringen. Dersom oppdragsgiver ikke har tilkjennegjort at det skal skje en normalisering, mener vi at dette er i strid med forutberegnelighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet og følgelig er ulovlig.
Normalisering begrunnes noen ganger med at det er vanskelig å skille mellom tilbudene på kvalitet. For oss er dette en uholdbar begrunnelse. Dersom det er vanskelig å skille mellom tilbudene på kvalitet, beror dette enten på at tilbudene er relativt like på kvalitet eller at oppdragsgiver ikke har brukt skalaen. Dersom det første er tilfelle, er det ingen grunn til å skape større kunstige differanser uten forankring i evalueringen. Dersom det siste er tilfelle, må oppdragsgiver heller se på poengsettingen enn å foreta en normalisering som kan gi vilkårlige resultat.
Vi har også erfart at noen argumenterer for at normalisering er nødvendig fordi kvalitet ellers blir gitt for liten relativ vekt. Det kan godt være at oppdragsgiver i noen situasjoner mener at kvalitet gis for liten vekt, men dette er ikke en begrunnelse for normalisering – men snarere en oppfordring til å se på vektingen av tildelingskriteriet kvalitet og/eller bruken av poengskalaen ved poengsetting av kvalitet. Gitt de vilkårlige utslag som normalisering kan gi, er det ingen rasjonell grunn til å bruke normalisering som virkemiddel for å øke vekten av tildelingskriteriet kvalitet.
Vårt råd til oppdragsgivere er derfor å ikke normalisere poengscore. Det er verken nødvendig eller lurt, og det kan også etter omstendighetene være ulovlig.
Bli den første til å kommentere på "Ikke normaliser tilbydernes poengscore på tildelingskriteriene"