Kan man få overtredelsesgebyr for manglende håndheving av kontraktsbrudd?

Av senioradvokat Jonn Sannes Ramsvik, CMS Kluge Advokatfirma

I norsk praksis og teori er det lagt til grunn at unnlatt håndhevelse av kontraktsmislighold kan likestilles med en avtalt endring. Kofas tilnærming (fra sak 2015/27 premiss 32) har vært at «I relasjon til doktrinen om vesentlige endringer er det i prinsippet ikke forskjell mellom manglende håndhevelse av en kontrakt, og en tilsvarende avtalt endring.» (min uthevning). I følge Kofa kan altså unnlatt håndhevelse utgjøre en ulovlig direkte anskaffelse, og medføre overtredelsesgebyr, eller at kontrakten kjennes uten virkning.

I nyere Kofapraksis (2023/230) er det fremhevet at man likevel må «ha et visst spillerom knyttet til hvordan man håndhever leverandørens mislighold i kontraktsperioden», og at man må «kunne gjøre en vurdering av hvilke beføyelser som er hensiktsmessige i den aktuelle saken».

Temaet er også omtalt i NOU 2023: 26 på side 357, hvor det fremholdes at Kofa-praksisen synes å være i overenstemmelse med EU-domstolens uttalelser om at likebehandlingsprinsippet skal komme alle potensielle interessenter til gode. Der påpekes det også at praksisen viser «at reelle forsøk på å håndheve kontrakten fra oppdragsgivers side utelukker at kontrakten anses endret på dette grunnlag, og at det ikke kreves at oppdragsgiver gjør enhver misligholdsbeføyelse gjeldende.»

Selv om jeg har forståelse for tankegangen, er det etter mitt syn også en rekke argumenter som taler imot en slik tilnærming. Det kan være mange grunner til at man lar være å sanksjonere kontraktsmislighold, for eksempel at partene er uenig om innholdet i kontraktsforpliktelsene, uenige om hva som har skjedd, strategiske vurderinger med hensyn til hvilket mislighold og hvilke misligholdsbeføyelser som skal gjøres gjeldende – som igjen regelmessig må avveies opp mot et formål om å ikke sparke beina under hele leveransen, prosessrisiko, eller at man simpelthen ikke har kapasitet til å følge opp misligholdet.

Som kjent er det klare anskaffelsesrettslige utgangspunktet at anskaffelsesregelverket gjelder prosessen frem til avtaleinngåelse. Reglene om vesentlige endringer utgjør riktignok et unntak fra dette utgangspunktet. Det å la være å gjøre misligholdsbeføyelser gjeldende, er imidlertid ikke det samme som å endre en kontrakt. Et grunnleggende kjennetegn ved avtaler er at partene er enige om å binde seg. Det samme gjelder for endring av avtaler. I tråd med dette er – etter mitt syn – et naturlig utgangspunkt at partene må ha blitt enig om å endre kontrakten, for at reglene om vesentlige endringer skal komme til anvendelse.

For en tid tilbake kom det en avgjørelse fra EU-domstolen i de forente sakene C-441/22 og C‑443/22, som slik jeg leser den, bekrefter denne forståelsen.

EU-domstolens avgjørelse i sak C-441/22

For å forenkle fremstillingen har jeg her konsentrert meg om saksforholdet i sak C-441/22, som i korte trekk var:

Kontrakten gjaldt oppførelse av en idrettshall. Arbeidene skulle gjennomføres i løpet av 235 dager, og senest innen 30. november 2019. Én dag før dette – den 29. november 2019, ble partene enig om et tillegg til avtalen, hvor sluttfristen ble forlenget til 30. januar 2020, altså fra 235 til 295 dager. Begrunnelsen var uforutsette omstendigheter.

I løpet av gjennomføringstiden ble det utarbeidet seks protokoller om at arbeidet var utsatt, hvor fem gjaldt uforutsette værforhold, og ett gjaldt behovet for å endringer i arbeidet.

Den 24. februar 2020 ble det utarbeidet en protokoll hvor arbeidene ble godkjent. For perioden mellom 30. januar 2020 og 24. februar 2020 ble det ikke gitt noen begrunnelse for forsinkelsen, og oppdragsgiver krevde ingen bot for forsinkelsen.

Det var hvordan denne siste forlengelsen skulle vurderes, opp mot reglene om vesentlige endringer, som var temaet i sak C-441/22.  

Den nasjonale førsteinstansdomstolen konkluderte med at en endring av en offentlig kontrakt kun kan gjennomføres ved skriftlige avtaler, «hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag for så vidt angår den sidste forsinkelsesperiode»: Et slikt tilfelle utgjorde ikke en endring av kontrakten, men en mangelfull gjennomføring av kontrakten (premiss 21).

De to første spørsmålene som ble stilt i sak C-441/22 var – slik EU‑domstolen gjengav disse, om det er et vilkår for at en endring er vesentlig at partene har nedtegnet en skriftlig avtale om endringen, «eller om det er tilstrækkeligt, at der foreligger andre skriftlige elementer fra disse parter, som godtgør en fælles vilje til at foretage den nævnte ændring».

Jeg gjengir her også den nasjonale domstolens beskrivelse av temaet i saken:

«24    Ifølge den forelæggende ret er spørgsmålet om, hvorvidt en situation som den i hovedsagen omhandlede udgør en ulovlig ændring af kontraktens vilkår, genstand for diskussion ved de nationale retter. Ifølge en første opfattelse skal dette spørgsmål undersøges i lyset af alle relevante omstændigheder, hvilket ud over en skriftlig aftale også omfatter parternes erklæringer og adfærd i forbindelse med gennemførelsen af kontrakten. Ifølge en anden opfattelse er det, for at der foreligger en ændring af aftalen, nødvendigt, at parterne når frem til en aftale, der nedfældes på skrift. I mangel af en sådan aftale er der i det tilfælde, hvor den forsinkede gennemførelse af den offentlige kontrakt kan tilskrives tilslagsmodtageren, snarere tale om en situation med en mangelfuld gennemførelse af kontrakten.»

Det var altså to forskjellige synsvinkler som diskutert: Den første synsvinkelen var at spørsmålet om kontrakten var vesentlig endret, måtte vurderes i lys av alle relevante omstendigheter, herunder partenes adferd. Den andre synsvinkelen opererte med et vilkår om at endring av avtalen måtte nedtegnes skriftlig.  I mangel av en skriftlig avtale stod man ikke overfor en endring, men «en form for mangelfuld gennemførelse af den pågældende offentlige kontrakt, som reglerne i denne artikel ikke finder anvendelse på». Dette siste sitatet er fra dommens premiss 49, hvor EU-domstolen presiserer hvordan domstolen forstår det tredje spørsmålet som ble stilt i sak C-441/22 (og det sjette spørsmålet i sak C‑443/22).

Det tredje spørsmålet i sak C-441/22 er utformet på en litt lite tilgjengelig måte, så jeg har her delt det opp. I spørsmålet er de faktiske forhold beskrevet på følgende måte:

«(hvor der i udbudsdokumenterne blev fastlagt en maksimumsfrist og det seneste tidspunkt for udførelsen af kontrakten; fristen også er en indikator inden for rammerne af metodologien for vurdering af tilbuddene; den i udbudsdokumenterne fastlagte maksimumsfrist og det seneste tidspunkt blev overskredet ved den faktiske udførelse af kontrakten, uden at der forelå uforudsigelige omstændigheder, og den ordregivende myndighed godkendte udførelsen uden bemærkninger og ikke rejste krav om bod for forsinkelse)»

Her fremheves altså at maksimumsfristen for utførelsen av arbeidet ble overskredet, uten at det forelå uforutsette omstendigheter, og uten at oppdragsgiver krevde bot for forsinkelse. Slik jeg leser spørsmålet, mer enn antyder den nasjonale domstolen at forholdet ville utgjøre en vesentlig endring – noe som EU-domstolen også oppstiller som en forutsetning for de prejudisielle spørsmål (i premiss 51 flg).

Det tredje spørsmålet var altså: Tillater anskaffelsesdirektivet at det at kontrakten utføres på en (vesentlig) annerledes måte enn avtalt, «kun fortolkes som en ukorrekt udførelse af kontrakten og ikke som en retsstridig væsentlig ændring af kontrakten».

Det er nettopp denne problematikken som i norsk rett søkes ivaretatt gjennom en plikt til å håndheve kontrakten. Spørsmålet ble imidlertid ikke besvart av EU-domstolen, heller ikke det tilsvarende (sjette) spørsmål i sak C-443/22. Grunnen var at «Henset til besvarelsen af det første og det andet spørgsmål i sag C-441/22 og det første til det femte spørgsmål i sag C-443/22 er det ufornødent at besvare det tredje spørgsmål i sag C-441/22 og det sjette spørgsmål i sag C-443/22.»

Det tredje til det femte spørsmålet i sak C-443/22 gjaldt det materielle innholdet i bestemmelsen som tilsvarer anskaffelsesforskriften § 28-1 (1) d, om endringer som er nødvendig som følge av uforutsette omstendigheter. Grunnen til at spørsmålet var unødvendig å besvare, må altså være svarene som ble gitt på de to andre spørsmålene i sak C-441/22. Som nevnt var disse:

Om det er et vilkår for at en endring er vesentlig at partene har nedtegnet en skriftlig avtale om endringen, «eller om det er tilstrækkeligt, at der foreligger andre skriftlige elementer fra disse parter, som godtgør en fælles vilje til at foretage den nævnte ændring».

Om det første spørsmålet konkluderte EU-domstolen (naturlig nok) med at en skriftlig avtale ikke er et vilkår, og pekte på at en slik fortolking ville gjøre det lett å omgå regelverket.

Det andre spørsmålet – «om det er tilstrækkeligt, at der foreligger andre skriftlige elementer fra disse parter, som godtgør en fælles vilje til at foretage den nævnte ændring» – ble besvart på følgende måte:

«63      Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 72 i direktiv 2014/24 indgår, anføres det i 107..betragtning til dette direktiv, at ændringer af kontrakten betragtes som væsentlige, når de »viser parternes hensigt om at genforhandle vigtige betingelser eller vilkår i den pågældende kontrakt«. Det følger heraf, som Domstolen allerede har haft lejlighed til at præcisere, at en væsentlig ændring som omhandlet i artikel 72 i direktiv 2014/2 principielt forudsætter, at der er enighed herom (jf. i denne retning dom af 17.6.2021, Simonsen & Weel, C-23/20, EU:C:2021:490, præmis 70). 64      Hensigten om at genforhandle kontraktvilkårene kan imidlertid godtgøres under andre former end en skriftlig aftale, der udtrykkeligt vedrører den pågældende ændring, idet en sådan hensigt bl.a. kan udledes af skriftlige elementer, der er udarbejdet i forbindelse med kommunikationen mellem parterne i den offentlige kontrakt. 65      Følgelig skal det første og det andet spørgsmål i sagerne C-441/22 og C-443/22 besvares med, at artikel 72, stk. 1, litra e), og artikel 72, stk. 4, i direktiv 2014/24 skal fortolkes således, at kontraktparterne med henblik på, at en ændring af en offentlig kontrakt kan kvalificeres som »væsentlig« som omhandlet i denne bestemmelse, ikke skal have undertegnet en skriftlig aftale om denne ændring, idet en fælles vilje til at foretage den pågældende ændring ligeledes kan udledes af andre skriftlige elementer fra disse parter.» (mine uthevinger)

EU-domstolen uttaler altså – helt generelt – at en vesentlig endring «principielt forudsætter, at der er enighed herom». I lys av at «ukorrekt udførelse af kontrakten», som «den ordregivende myndighed ikke har gjort bemærkninger» til, nettopp var temaet i saken, må dette nødvendigvis bety at en slik prinsipiell forutsetning om enighet også gjelder for tilfeller av unnlatt oppfølging av mislighold.

EU-domstolen oppstiller altså ikke noen regel om plikt til håndhevelse, hvor manglende oppfølging kan føre til at kontrakten anses vesentlig endret. I stedet legger EU-domstolen til grunn en regel som er i tråd med de avtalerettslige utgangspunktene som er angitt innledningsvis, nemlig at partene må ha blitt enig om å endre kontrakten, for at reglene om vesentlige endringer skal komme til anvendelse.

Betydningen av dommen

Noen vil kanskje være bekymret for om den regelen som legges til grunn i dommen, åpner for omgåelsesmuligheter. Slik jeg ser det er det tvert imot en fordel at offentlige oppdragsgivere har et handlingsrom her, med mulighet til å vurdere hvilken fremgangsmåte som er hensiktsmessig ut fra forholdene i den enkelte sak, uten å i tillegg måtte ta hensyn til risikoen for at oppfølgingen blir karakterisert som en ulovlig direkte anskaffelse. I praktisk talt alle tilfeller er leverandørers mislighold uheldig og uønsket, og bør ikke i tillegg medføre risiko for at den offentlige oppdragsgiveren blir ilagt sanksjoner.

En prinsipiell forutsetning om enighet gir også rom for å slå ned på tilsiktede omgåelser av regelverket. Slik jeg forstår dommen er det heller ikke et vilkår at avtalen ut fra en internrettslig klassifisering er (bindende) endret. Uttalelsen om at det ikke kreves «en skriftlig aftale, der udtrykkeligt vedrører den pågældende ændring,» samt henvisningen til C-23/20 Simonsen & Weel (som gjaldt maksgrensen for rammeavtaler), illustrerer også at det etter omstendighetene ikke skal særlig mye til for å konstatere slik enighet.

Jeg nevner avslutningsvis at en plikt til å følge opp kontrakten kan følge av andre regler, se eksempelvis § 7 i Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter mv. Det er naturligvis også en rekke andre grunner til at det er fornuftig å følge opp, og håndheve en leverandørs mislighold. På bakgrunn av EU-domstolens avgjørelse i C-441/22 og C‑443/22, må det imidlertid legges til grunn at konsekvensen ved manglende oppfølging (alene) ikke er at kontrakten anses vesentlig endret – en vesentlig endring forutsetter nemlig «at der er enighed herom».