Negativ kontraktsinteresse i anskaffelser – hvor står vi seks år etter Fosen-Linjen?

Av Wenche Sædal, partner, Åse Rieber-Mohn, advokat og Susan Bahia Jensen, advokatfullmektig – alle Thommessen

Seks år etter Høyesteretts avgjørelse i Fosen-Linjen, har vi fått en klarere norm for erstatning av negativ kontraktsinteresse – men hvordan har domstolene fulgt opp, og hvilke endringer kan være på vei?

Fosen-Linjen (HR-2019-1801-A) er fortsatt en av de mest omtalte dommene innen offentlige anskaffelser det siste tiåret. Dommen klargjorde at terskelen for erstatning ved negativ kontraktsinteresse er den samme som for positiv kontraktsinteresse: Det må foreligge et “tilstrekkelig kvalifisert brudd”. Dette markerte et tydelig skifte fra tidligere praksis, der vurderingstemaet var henholdsvis “klare feil” i Rt. 1997 s. 574 (Firesafe) og “vesentlig feil” i Rt. 2001 s. 1062 (Nucleus).

I denne artikkelen ser vi nærmere på:

• Hvordan domstolene har praktisert Fosen-Linjen i ettertid
• Hva som skiller seg ut i underinstansenes avgjørelser
• Hvilke mulige justeringer som nå foreslås i NOU 2024: 9

Høyesteretts tilnærming i Fosen-Linjen

Høyesterett kom til at AtB begikk en feil da det ikke ble stilt krav til dokumentasjon for tildelingskriteriet “miljø“. Spørsmålet for Høyesterett var om feilen kunne danne grunnlag for erstatningsansvar for kostnadene Fosen-Linjen hadde med å inngi tilbud. Høyesterett baserte seg på rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen i sakene E-16/17 Fosen I og E-7/18 Fosen II. EFTA-domstolen oppstilte ikke et skille mellom ansvarsgrunnlaget for positiv og negativ kontraktsinteresse. På denne bakgrunn konkluderte Høyesterett med at et krav om “tilstrekkelig kvalifisert brudd” må gjelde som minstestandard for begge erstatningsformer.

Høyesterett påpekte at ansvarsnormen må være i samsvar med minimumskravene som følger av EØS-retten. Ettersom EØS-retten innebærer at det ikke kan oppstilles et krav om skyld, kan ikke det tradisjonelle uaktsomhetsansvaret som har vært utgangspunktet for erstatning for tilbudskostnader, fullt ut opprettholdes, jf. Fosen Iavsnitt 77, Fosen II avsnitt 118 og EU-domstolens avgjørelse i C-314/09 Strabag avsnitt 39. Etter Høyesteretts syn måtte konsekvensen være at de minimumskrav som følger av EØS-retten – nemlig kravet om «tilstrekkelig kvalifisert brudd» – trer i stedet for den tradisjonelle aktsomhetsnormen, jf. avsnitt 116.

Høyesterett presiserte videre i avsnitt 119 flg., med henvisning til de forenede sakene C-46/93 og C-48/93 Brasserie du Pêcheur, at “det afgørende kriterium for, om en overtrædelse af fællesskabsretten kan anses for tilstrækkelig kvalificeret …[er] om en medlemsstat eller en fællesskabsinstitution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser.” Høyesterett fremhevet at det i juridisk teori er argumentert for at man bør være varsom med å anvende kriteriet “åpenbart og grovt” som det generelle vurderingstemaet for å fastlegge når et brudd på EØS-retten er “tilstrekkelig kvalifisert“. Høyesterett sluttet seg til synspunktene, men fremhevet at momentene som er opplistet i Brasserie du Pêcheur i avsnitt 56 uansett er relevante:

“Som eksempler på de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan tage i betragtning, skal nævnes følgende: hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, hvor vidt et skøn, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale myndigheder eller fællesskabsmyndighederne, om overtrædelsen er begået eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller uundskyldelig, den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten.”

Basert på dette la Høyesterett til grunn at det ikke er et skarpt skille mellom regler med rom for skjønn og rettsregler med uklare grenser, og at det for ansvarsvurderingen har betydning om den overtrådte regelen var klar og presis. Høyesterett understreket videre at det var verdt å merke seg at momentene som er fremhevet i sitatet fra Brasserie du Pêcheur, langt på vei også vil være relevante etter en norsk internrettslig uaktsomhetsvurdering, jf. avsnitt 123.

Videre mente Høyesterett at kravet til årsakssammenheng for negativ kontraktsinteresse vil være oppfylt dersom det er for at en leverandør ikke ville inngitt tilbud dersom de var kjent med feilen. Høyesteretts flertall uttalte at “hvis tilbyderne velger å inngi tilbud til tross for at de ser – eller må ha sett – at det er feil i konkurransegrunnlaget, kan det normalt ikke være årsakssammenheng til tapet“.

Praksis etter Fosen-Linjen

Det finnes enkelte eksempler på at underinstansene i saker avgjort etter Fosen-Linjen har benyttet et vurderingstema som avviker fra “tilstrekkelig kvalifisert brudd” i saker som gjelder erstatning for negativ kontraktsinteresse. Et eksempel er LH-2019-181677 (avsagt i underkant av ett år etter Fosen-Linjen), hvor lagmannsretten la til grunn “vesentlig feil” for både positiv og negativ kontraktsinteresse. Det er vanskelig å forene lagmannsrettens avgjørelse med Fosen-Linjen. Saken ble ikke påanket til Høyesterett.

I de fleste avgjørelser fra underinstansene avsagt etter Fosen-Linjen tas det imidlertid utgangspunkt i at ansvarsnormen for negativ kontraktsinteresse er “tilstrekkelig kvalifisert brudd“. Dette gjelder blant annet LH-2023-149062, hvor Hålogaland lagmannsrett uttaler at det må foreligge et brudd på anskaffelsesregelverket fra oppdragsgivers side, og dernest at dette bruddet er “tilstrekkelig kvalifisert“. Lagmannsretten fremhever videre at “momenter i denne vurderingen er blant annet hvor klar og presis den tilsidesatte bestemmelsen er, om oppdragsgiveren har en skjønnsmargin i evalueringen og om det er utvist uaktsomhet fra oppdragsgivers side“. Tilsvarende er lagt til grunn i blant annet LB-2023-83116 og LH-2024-66756.

Vurderingstemaet “tilstrekkelig kvalifisert brudd” benyttes videre som ansvarsnorm for negativ kontraktsinteresse også for anskaffelser under EØS-terskelverdi uten grenseoverskridende interesse, se eksempelvis THOD-2023-91939 med videre henvisninger.  

Når det gjelder årsakssammenheng, er det verd å merke seg at, til tross for Høyesteretts presisering av at kravet til årsakssammenheng normalt ikke vil være oppfylt ved synlige feil, konkluderer underinstansene som hovedregel med at kravet til årsakssammenheng er til stede i tilfeller hvor det foreligger en ansvarsbetingende feil, se eksempelvis THOD-2023-11039 og LB-2023-83116.

Endringer og presiseringer i NOU 2024:9

Anskaffelsesutvalgets andre delutredning (NOU 2024: 9) inneholder forslag til endringer og presiseringer av dagens erstatningsregler med utgangspunkt i Fosen-Linjen. Utvalget foreslår blant annet en presisering av ansvarsnormen for negativ kontraktsinteresse. Utvalget tar blant annet til ordet for at en leverandør som “(…) kan påvise at bruddet har redusert en realistisk mulighet til å vinne kontrakten, bør kunne kreve tilbudskostnadene erstattet selv om bruddet ikke er kvalifisert, samtidig som andre leverandører fremdeles bør kunne kreve tilbudskostnadene erstattet så fremt bruddet er kvalifisert og det er sannsynliggjort at de ikke ville deltatt i konkurransen om de hadde visst om det fremtidige bruddet”.

Det foreslås følgelig en løsning hvor terskelen for å kreve erstatning for negativ kontraktsinteresse vil være lavere for leverandører som har hatt en realistisk mulighet til å vinne konkurransen enn øvrige deltagere. Utvalget begrunner den foreslåtte endringen med at det er rimelig at en leverandør som blir fratatt en reell mulighet til å vinne kontrakten, står sterkere erstatningsrettslig enn en leverandør som uansett ikke ville ha fått noen avkastning på de investerte tilbudskostnadene, se NOU 2024: 9, s. 341.

Et krav om erstatning for tilbudskostnader i et slikt tilfelle, vil ifølge utvalget, kunne supplere et krav om erstatning for tapt fortjeneste, og kunne sikre leverandøren i hvert fall en viss erstatning dersom leverandøren ikke lykkes med å påvise at bruddet er kvalifisert, eller at leverandøren med klar sannsynlighetsovervekt ville ha vunnet kontrakten.

En særregel om erstatning for leverandører med en realistisk mulighet for å nå opp i konkurransen kan minne om såkalt sjansetap. Utvalget behandler imidlertid ikke sjansetap i NOUen, under henvisning til at EU-domstolens avgjørelseiC-547/22 (Ingsteel) ikke forelå da NOUen ble ferdigstilt. Som kjent konkluderte EU-domstolen med at håndhevelsesdirektivet er til hinder for en nasjonal lovgivning eller praksis som prinsipielt utelukker muligheten for at en tilbyder som er blitt urettmessig utelukket fra en offentlig anbudskonkurranse, kan få erstatning for tapet som er lidt som følge av den tapte muligheten for å delta i denne konkurransen.

Når det gjelder utmåling, begrenser utvalget seg i NOU 2024: 9 til å omtale positiv kontraktsinteresse. Utvalget påpeker blant annet at norsk utmålingspraksis synes å være leverandørvennlig, og flertallet foreslår enkelte presiseringer knyttet til utmåling av positiv kontraktsinteresse. Når det gjelder negativ kontraktsinteresse, skal leverandørene etter gjeldende rett, få erstattet kostnadene leverandøren har hatt ved å delta i konkurransen, se eksempelvis Fosen-Linjen avsnitt 63. Erfaringsmessig har oppdragsgiver og leverandørene ofte svært ulikt syn på hvilke typer kostnader som er erstatningsberettiget og hvilke besparelser som eventuelt skal komme til fradrag. Etter vårt skjønn vil det kunne virke tvistedempende om regelverket satte tydeligere retningslinjer for utmåling også for negativ kontraktsinteresse.