Nye retningslinjer for anskaffelser i forsvarssektoren: Klarere rammer og nye forventninger

Av (f.v.) Susan Bahia Jensen, Nora Elisabeth Lovén, Espen Randen og Wenche Sædal – alle advokater i Thommessen

Fra 1. januar 2026 gjelder nye retningslinjer for anskaffelser i forsvarssektoren (RAF). Regelverket erstatter ARF fra 2004 og innebærer både forenklinger og skjerpede krav. Særlig sikkerhet, bærekraft, leverandørkontroll og nasjonale beredskapshensyn får økt betydning. Vi gjennomgår de viktigste endringene – og hva leverandører bør forberede seg på.

Hva er RAF?

RAF er forsvarssektorens eget innkjøpsregelverk – en intern instruks som styrer hvordan Forsvarsdepartementet og underliggende etater gjør anskaffelser. Ettersom RAF er en intern instruks for forsvarssektorens egne innkjøp, kan ikke allmennheten utlede rettigheter eller pålegge sektoren plikter med grunnlag i RAF. Regelverket har likevel indirekte betydning for leverandører fordi det blant annet regulerer hvordan sektoren gjennomfører anskaffelsesprosedyrene, utformer konkurransegrunnlag og kontraktsvilkår.

I tillegg kommer en veileder og flere vedlegg som leverandører må kjenne til, som etisk egenerklæring, utfyllende bestemmelser om varsomhet, taushetsplikt og habilitet, etiske retningslinjer for næringslivskontakt samt regler om industrielt samarbeid som leverandører må oppfylle for å levere varer og tjenester til forsvarssektoren.

Bakgrunnen for revisjonen og sentrale endringer

Bakgrunnen for revisjonen er den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, som stiller stadig høyere krav til beredskap, forsyningssikkerhet og operativ evne. Regelverket er oppdatert i tråd med gjeldende regelverk, og er kortet vesentlig ned. Der det er relevant, inneholder RAF henvisninger til andre regelverk. Dette gjør regelverket mer oversiktlig og enklere å navigere seg i for både leverandører og oppdragsgiver.

RAF, med sine tre hoveddeler, har en litt annen inndeling enn ARF:

• Del I, som inneholder grunnleggende bestemmelser om blant annet saksbehandlingen, etikk og bærekraft, gjelder for alle anskaffelser til forsvarssektoren.
• Del II om kostnadskontroll og kontraktsvilkår gjelder for anskaffelser over NOK 300 000 ekskl. mva.
• For anskaffelser som unntas anskaffelsesloven for å ivareta statens nasjonale sikkerhetsinteresser med hjemmel i EØS-avtalen artikkel 123 eller 36, gjelder i tillegg RAF del III.

Mer detaljerte regler om etikk, bærekraft og åpenhet

En sentral endring er de nye reglene for etikk, bærekraft og åpenhet, som nå samles i et eget delkapittel 3. RAF oppstiller detaljerte krav for å sikre anstendige arbeidsforhold, sosiale forhold og tiltak mot arbeidslivskriminalitet. Dette inkluderer krav om etikk- og bærekraftklausuler, oppfølging av åpenhetsloven, innsyn på personnivå i risikoutsatte bransjer, samt krav til antikorrupsjon og tiltak mot arbeidslivskriminalitet, og det oppstilles dermed mer detaljerte krav for forsvarsanskaffelser enn for anskaffelser i klassisk sektor.

Ved anskaffelser over EØS-terskelverdi skal kontraktsvilkårene tydelig angi at leverandører og underleverandører må opptre i samsvar med grunnleggende krav til etikk og bærekraft. Dette var kun kort behandlet i ARF med henvisning til nasjonale lover og internasjonale konvensjoner. Det stilles også tydelige krav om at leverandører skal respektere grunnleggende menneskerettigheter, og det innføres kontraktsvilkår om at leverandører skal ha iverksatt tiltak eller ha systemer på plass for å motvirke korrupsjon, påvirkningshandel og arbeidslivskriminalitet.

Ved anskaffelser med verdi over 300 000 kroner ekskl. mva. skal leverandørorienteringen «Varsomhet, taushetsplikt og habilitet» vedlegges konkurransegrunnlaget. Dette tydeliggjør forventningene til leverandørers opptreden allerede tidlig i dialogen med forsvarssektoren, men hever samtidig terskelen fra ARF som krevde at dette skulle vedlegges i alle anskaffelser.

Endringene innebærer at leverandører har fått klarere rammer for hva som forventes, og at de må ha systemer på plass for å sikre og dokumentere etterlevelse av krav til etikk, bærekraft og åpenhet gjennom hele kontraktsperioden.

Skjerpede krav til ivaretakelse av klima- og miljø

I tråd med anskaffelsesregelverket for øvrig skjerpes også kravene til ivaretakelse av klima og miljøhensyn. Oppdragsgiver skal tidlig i prosessen kartlegge anskaffelsens klima- og miljøpåvirkning i et levetidsperspektiv, og denne kartleggingen skal danne grunnlaget for klima- og miljøkravene i konkurransen. I henhold til RAFs veileder må ivaretakelse av bærekraftsmål i anskaffelser som følger FOSA, eller der det gjøres unntak fra anskaffelsesregelverket etter RAF del III, veies mot forsvars- og sikkerhetshensyn. I praksis vil de nye miljøkravene forankres som kontraktsvilkår med rett til innsyn og sanksjoner ved brudd.

Plikten til å stille miljøkrav er ikke absolutt, og RAF punkt 3-4 åpner for å gjøre unntak. I veilederen er det fremhevet at dette er særlig relevant der klimaavtrykket er uvesentlig – slik også anskaffelsesregelverket åpner for, dersom kostnadene er uforholdsmessige, eller kravene vesentlig svekker operativ evne eller beredskap. Etter RAF punkt 3-4 skal bruk av slike unntak begrunnes og dokumenteres i anskaffelsesdokumentene.

Strengere kontroll med leverandørkjeden

RAF tydeliggjør leverandørers ansvar for egne underleverandører, og pålegger forsvarssektoren streng kontroll med leverandørkjeden. Forsvarssektoren skal kontraktsfeste rett til innsyn for å verifisere at krav til eksempelvis sikkerhet, kvalitet, bærekraft og kostnader er oppfylt i alle ledd. RAF åpner også for å stille innsynskrav tilsvarende åpenhetsloven, selv for leverandører som ikke er omfattet av denne.

Tilsvarende krav har tidligere fulgt av ARF, blant annet gjennom regler om forsynings- og informasjonssikkerhet og om innsyn og kjedekontroll (ARF kapittel 31 og 27). Under det nye RAF-regimet gjøres disse kravene imidlertid mer generelle og operative. Retten til innsyn og kontroll i hele leverandørkjeden kontraktsfestes systematisk, og kravene får bred anvendelse også utenfor FOSA-anskaffelser.

Obligatorisk forsvarsindustriell vurdering i planleggingsfasen

For anskaffelser etter RAF del III som unntas anskaffelsesregelverket med hjemmel i EØS-avtalen artikkel 123 og 36, tydeliggjør RAF plikten til å gjennomføre en såkalt «forsvarsindustriell vurdering» allerede i planleggingsfasen. Kravet bygger på tidligere regler i ARF § 6-1 bokstav d og tidligere FOSA-praksis (ARF § 31-3), men RAF forankrer vurderingen tydeligere i Forsvarsdepartementets forsvarsindustrielle strategi og presiserer når og hvordan den skal dokumenteres.

Vurderingen skal blant annet avklare om det er behov for krav som opprettholder, videreutvikler eller bygger nasjonal kompetanse og kapasitet av betydning for nasjonal sikkerhet. Dette kan for eksempel innebære krav om produksjon eller service i Norge eller andre land som vurderes trygge for innkjøpsformål, samarbeid med norsk industri om utvikling av leveransen, dokumentasjon av kompetanseoverføring eller opplæring av personell, samt evne til å sikre kontinuerlig levering av kritiske komponenter.

Dokumentasjonskrav, økt åpenhet og klagemuligheter

RAF presiserer oppdragsgivers dokumentasjons- og protokollplikt gjennom anskaffelsesprosessen. Protokollen skal blant annet inneholde informasjon om eventuell bruk av unntaksbestemmelser i anskaffelsesregelverket og forskuddsbetaling, samt inneholde informasjon om utvelgelsesprosessen, bruk av intensjonsavtaler og valg knyttet til IP-rettigheter. For anskaffelser unntatt regelverket etter EØS-avtalen artikkel 123 skal det føres protokoll for alle anskaffelser over 300 000 kroner ekskl. mva., og ved tildeling under rammeavtaler gjelder protokollplikten når konkurransen gjenåpnes.

Alle leverandører skal motta skriftlig begrunnelse for valg av leverandør, også der anskaffelsen er unntatt regelverket. Begrunnelsen skal omfatte en redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler i samsvar med angitte tildelingskriterier. Eventuelle klager på tildelingen behandles etter RAF kapittel 18, der saken i første instans behandles av en uavhengig enhet i anskaffelsesmyndigheten (normalt juridiske enhet) som behandler klagen og foretar en fornyet vurdering. Avgjørelsen skal oversendes skriftlig til klager uten ugrunnet opphold.

De nye kravene til dokumentasjon og åpenhet gir leverandører økt mulighet til å etterprøve oppdragsgivers vurderinger i anskaffelsesprosessen, også i anskaffelser som helt eller delvis er unntatt anskaffelsesregelverket.

Større handlefrihet ved forskuddsbetalinger

De nye retningslinjene gir oppdragsgiver større fleksibilitet til å utbetale forskudd når det anses økonomisk forsvarlig og nødvendig, men det skal som hovedregel begrenses til en tredjedel av kjøpesummen. Departementsgodkjenning kreves først ved forskudd over 500 millioner kroner, mot 50 millioner under ARF.  

RAF viderefører også at forskuddsbetaling normalt skal gi lavere pris enn betaling ved levering, og at det fortsatt skal stilles betryggende sikkerhet for forskudd. For leverandører betyr endringen først og fremst at forskuddsbetaling kan skje i større omfang, men at de fortsatt må stille sikkerhet og akseptere prisreduksjon.

RAF hever terskelen for når staten kan bære valutarisiko i underleveranser. Der ARF la grensen ved 100 000 kroner og 10 prosent av kontraktsverdien, følger det nå av RAF punkt 11-2 at staten kun kan bære slik risiko når den valutaavhengige andelen utgjør mer enn 500 000 kroner og minst 10 prosent av kontraktens verdi. I praksis betyr dette at leverandører i mindre kontrakter må bære mer valutarisiko selv, og bør prise dette inn i tilbudet.

Endringer i krav om industrisamarbeid

RAF viderefører også kravet om industrisamarbeid ved enkelte utenlandske anskaffelser, men med enkelte justeringer. I likhet med ARF er kravet om industrisamarbeid tydelig knyttet til unntaket i EØS-avtalen artikkel 123, og gjelder ikke for anskaffelser som følger FOA eller for visse multinasjonale anskaffelser. Samtidig etableres et nytt rammeverk gjennom Regulations for Industrial Co-operation related to Defence Acquisitions from Abroad («RIC«) og bestemmelser i vedlegg 6 med Bestemmelser for industrielt samarbeid ved forsvarsanskaffelser fra utlandet («BIF«), som regulerer gjennomføring, oppfølging og rapportering av industrisamarbeid.

Terskelen for krav om industrisamarbeid er også hevet fra 50 til 100 millioner kroner. I tilfeller der en leverandør inngår en leveransekontrakt under 100 mill. kroner, men med muligheter for senere opsjonsutløsninger eller tilleggsanskaffelser, skal leverandøren inngå en industrisamarbeidsavtale som trer i kraft hvis terskelen overskrides innen fem år.

Hva bør du gjøre nå?

De nye retningslinjene klargjør og moderniserer kravene til leverandører i forsvarssektoren. På noen områder skjerpes forventningene – særlig til bærekraft, åpenhet og kjedekontroll – mens andre områder forenkles. For å kunne møte kravene som følger av de nye retningslinjene i kontrakter og konkurransegrunnlag, er det viktig at leverandører etablerer systemer og rutiner som sikrer dokumentasjon og etterprøvbarhet gjennom hele kontraktsperioden. Eksempler på tiltak kan være å:

• Etablere og dokumentere interne systemer for etikk, antikorrupsjon, arbeidslivskriminalitet og bærekraft, og sørge for at de også følges hos underleverandører.
• Kartlegge leverandørkjeden og gjennomføre risikovurderinger for å sikre at oppdragsgiver får innsyn i relevant informasjon om kostnader, kvalitet, sikkerhet og bærekraft.
• Fremheve i tilbudet hvordan leveransen støtter nasjonal kompetanse, beredskap og forsyningssikkerhet, for eksempel gjennom samarbeid med eller styrking av norsk industri.
• Utenlandske leverandører bør forberede seg på krav om industrisamarbeid ved større anskaffelser, inkludert kartlegging av mulige samarbeid med norsk industri.

Vi noterer oss at RAF oppfordrer til bruk av kontraktstandarder som leverandørene kjenner. Dersom leverandører vurderer FMAs egne standardvilkår som ubalanserte i det konkrete tilfellet, kan det derfor være verdt å foreslå bruk av andre standardavtaler, som for eksempel Standard Norge (NS), Statens standardavtaler (SSA) eller Norsk Totalkontrakt (NTK), når det er hensiktsmessig og faglig begrunnet. Standardkontraktene vil kunne brukes selv om de avviker fra bestemmelsene i RAF, se RAF punkt 1-7 (3).

De nye retningslinjene er tilgjengelig her, og veilederen er tilgjengelig her.