Prissetting av kvalitet – noen erfaringer

Av Bjørn Erik Bjørnstad, spesialrådgiver IT-anskaffelser

Prissetting av kvalitet anbefales nå både i Sverige og Norge. DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring) skriver i sin nye veileder at en evalueringsmodell som prissetter kvalitet gir oppdragsgiver de beste forutsetningene for en riktig evaluering.  Relative poengmodeller er mest vanlige i Norge. Siden evalueringsmodellen er et sentralt element i de fleste anskaffelser er det et forholdsvis stort steg å gå over til en ny og ukjent modell. Det har vært økt interesse for å dele erfaringer med prissetting av kvalitet etter at DFØs anbefaling kom.

Svensk forskning og anbefaling

I Sverige har Konkurrensverket gjort forskning som viser svakheter i relative modeller som poengsetter pris, dette er bl.a. omtalt i “En logisk fälla – relativ poängsettning av pris vid anbudsutvärdering i offentlig upphandling”, Konkurrensverket 2009:12. Det gis også en klar anbefaling om å bruke det som kalles kvalitetvärderingsmodeller hvor kvalitet gis en verdi / pris, bl.a. i “Att utvärdere anbud, Utvärderingsmodeller i teori och praktik”, Konkurrenseverket 2009:10.  Denne anbefalingen er videreført i Upphandlingsutredningen fra den svenske regjeringen, mars 2013 (bl.a. side 141).

Normalisering

Det har vært vanlig praksis å utføre en relativ normalisering av poengsummene. Normalisering er bl.a. behandlet av KOFA i 2014/22 (72-79). DFØ anbefaler å la være å normalisere. Normalisering er ikke brukt modellen som er omtalt her.

Modelloppsettet

Hovedtrekk i modellen

Modellen som ligger til grunn for erfaringene som er beskrevet er beskrevet i økonomisk teori og er bl.a. nevnt i Konkurrenseverket 2009:10, pkt 4.8, “Modell nr 13”. En variant av samme modell er beskrevet i Evalueringsmetoder – Praktisk vejledning for offentlige innkøbere, pkt 4.3 “Prismodel baseret på beregningsbeløb”. Den gir identiske resultater med modellen som er omtalt her, men i den danske versjonen er det tatt inn vekting av pris mot kvalitet i tillegg til prissettingen av kvalitet. Dette er unødvendig og virker bare kompliserende på modellen. En nærmere begrunnelse for det er gitt i Konkurrenseverket 2009:10, pkt 4.10 “Kvalitetsvärderingsmodller och realtiva vikter”.

Modellen benytter påslag for manglende kvalitet, men man kan like gjerne bruke fradrag for oppfyllelse. Et tilbud som oppnår høyeste kvalitet vil få kr 0 i påslag med påslagsmodellen, mens det får maksimalt fradrag med fradragsmodellen. Dette er bare to måter å presentere det samme resultatet på og påvirker ikke vekting eller andre forhold i modellen. Det blir dermed bare en smakssak om man bruker en påslagsmodell eller en fradragsmodell.

Bestemmelse av pris for kvalitet

I det aktuelle modelloppsettet settes det en totalpris for kvalitetskompensasjon som fordeles på underkriteiene for kvalitet iht vekter som er satt av anskaffelsesprosjektet. Det er brukt samme fremgangsmåte som for de relative poengmodellene, dvs en målsatt prosentsats for vekting av kvalitet i forhold til estimert pris. Hvis man bruker denne fremgangsmåten brukes følgende formel for å finne vekten:

• Estimert_vekt_Kvalitet = Pris_Kvalitet / (Pris_Kvalitet + Estimert_Pris)

Kvalitetsprisen fordeles på underkriteriene iht vektene før konkurransegrunnlaget sendes ut. Kun pris per kvalitetspoeng for de ulike kvalitetskriteriene oppgis i konkurransegrunnlaget, ikke prosentvise vekter. Påslaget finnes ved formelen:

• Påslag = (Maks_poeng – Oppnådd_poeng) * Pris_per_poeng

Estimering av pris krever at man har noe kjennskap til markedsprisene. Man kan bruke markedsundersøkelser, erfaring fra eksisterende avtaler, budsjettramme og, i en konkurransepreget dialog, priser fra løsningsforslag, for å estimere pris og fastsette den totale kvalitetskompensasjonen.

Erfaringer så langt

Anskaffelser som er gjennomført

Samme modellbeskrivelse, med små justeringer, er brukt på alle anskaffelsene. Anskaffelsene har stort sett vært IT-anskaffelser med ulike kombinasjoner av SSA-avtaler. “Estimert verdi” er kunngjort estimert verdi (for rammeavtalene ble det i kunngjøringen oppgitt en maksimal verdi i tillegg til den estimerte verdien):

• Forskningsprogramvare
  • Åpen tilbudskonkurranse, SSA
  • Estimert verdi kr 1,8 mill, totalpris for kvalitet kr 1,2 mill
• Telefoniløsninger
  • Åpen anbudskonkurranse, rammeavtale med SSA
  • Estimert verdi kr 120 mill, totalpris for kvalitet kr 100 mill
• Innendørs mobildekning
  • Konkurransepreget dialog, rammeavtale med SSA
  • Estimert verdi kr 90 mill, totalpris for kvalitet kr 140 mill
• Nettverksløsninger
  • Konkurransepreget dialog, rammeavtale med SSA og NS 8407
  • Estimert verdi kr 1,4 mrd, totalpris for kvalitet kr 1,9 mrd
• Heiser
  • Åpen tilbudskonkurranse, NS 8407
  • Estimert verdi ca kr 14 mill, totalpris for kvalitet ca kr 5 mill
• Sikkerhetsløsninger
  • Konkurransepreget dialog, rammeavtale med SSA
  • Estimert verdi kr 100 mill, totalpris for kvalitet kr 240 mill

Vurdering av styrker

Prissetting av kvalitet med absolutte påslag eller fradrag er en forutberegnelig modell som håndterer alle kombinasjoner av priser / prisnivåer og hvor usikkerheten ligger i kvalitetsvurderingene. Denne usikkerheten vil alltid være der når man velger tilbud på grunnlag av det beste forholdet mellom pris eller kostnad og kvalitet.

Modellens kan gjøres robust ved å gi en tydelig beskrivelse av modellen i konkurransegrunnlaget og gjøre en absolutt evaluering av kvalitet, dvs at kvalitet måles opp mot et idealtilbud. Da er tilbudenes resultater uavhengig av hverandre og resultater for andre tilbud påvirkes ikke av om et tilbud faller fra eller har ekstreme verdier.

Det har kommet lite spørsmål om modellen. Det har ikke kommet spørsmål om hvordan modellen fungerer så det virker som denne typen modell er forståelig for leverandørene.

Det har heller ikke kommet negative kommentarer til modellen fra leverandørene.

Evaluering og karaktersetting av kvalitet kan gjøres som før. Det at kroner blir brukt som målestokk for kvalitetsvurderingen gir en økt bevissthet på betalingsvilligheten og gjør at kvalitetsforskjeller blir enklere å relatere til prisforskjeller.

Modellen gir lineære proporsjonale resultater iht det KOFA har brukt som referanse i flere saker, bl.a. KOFA 2009/279 (29), 2012/41 (42) og 2014/95 (24-51).

Noen av anskaffelsene har gitt bedre økonomiske betingelser enn forventet. Det kan skyldes flere forhold, men den gode forutberegneligheten i modellen kan ha medvirket til at leverandørene har gjort en bedre optimalisering av tilbudene sine.

Vurdering av mulige utfordringer

Å sette prisen for kvalitetskompensasjon kan oppleves som en utfordring. En konkret fastsettelse av kvalitetspris er uvant i starten. Dette er nok for mange et hinder for å ta i bruk prissetting av kvalitet. Man kan unngå en prisfastsettelse på forhånd og heller bruke priser fra tilbudene som utgangspunkt, men da vil modellen miste mye av forutberegneligheten.

Kvalitetsprisen har blitt satt uten problemer i de nevnte anskaffelsene. Vekten av kvalitet har ligget noen prosent unna estimatet, men det har liten praktisk betydning. Hvis prisen er lavere enn estimert pris vil kvalitet veie mer og motsatt, hvis prisen er høyere enn estimert pris vil kvalitet veie mindre. Dette er forutberegnelig og virker også fornuftig når man har en budsjettramme for anskaffelsen.

En annen utfordring som har vært nevnt er at kvalitetspris for funksjoner / krav kan bli sammenlignet med markedspriser. I noen av anskaffelsene som det er vist til ovenfor har enkelte funksjoner/krav har fått en kvalitetspris som har ligget et godt stykke unna markedsprisen.

• I Sverige er absolutte modeller de mest brukte modellene ifølge Upphandlingsmyndigheten. I svar på spørsmål om dette i Frågeportalen (mars 2023) sier de at det finnes en omfattende mengde rettspraksis for disse modellene og at sakene går mest på om modellen er satt opp på en måte som ivaretar likebehandling og forutberegnelighet. De kjenner ikke til saker hvor anførselen er at oppdragsgiver har satt feil pris på kvalitetskompensasjonen i forhold til markedspris.

Avvik mellom kvalitetspris for funksjoner og markedspris vil man også kunne få om man bruker en relativ poengmodell. Erfaringene fra Sverige tyder på at dette ikke er noe problem når det gjelder sannsynlighet for klager på resultatet av konkurransen.

Det er lite rettspraksis i Norge med modeller som prissetter kvalitet, men det er som nevnt mye rettspraksis på dette området i Sverige. Det har etter hvert kommet noen KOFA-avgjørelser som har konkludert med at modeller som prissetter kvalitet er forutberegnelige: 2008/46 (41-42), 2010/192 (53-55), 2018/150 (35-38), 2019/589 (50-62) og 2019/742 (40-42).

Oppsummering

Erfaringene bygger på et forholdsvis begrenset sett med anskaffelser, men flere av anskaffelsene har vært komplekse. Erfaringene så langt er gode og prissetting av kvalitet satt opp som en absolutt modell kan anbefales.

Hvis man vurderer å prøve ut prissetting av kvalitet kan følgende tips være nyttige:

• Bli kjent med modellen gjennom simuleringer hvor man sammenligner med andre modeller
• Begynn med en liten anskaffelse
• Sjekk hva som er gjort i andre land, f.eks. i Sverige og Danmark
• Trekk på erfaringer fra andre anskaffelsesmiljøer

Innspill relatert til temaet mottas gjerne.