Synlige feil i konkurransegrunnlaget må påklages før tilbudsfrist, sier Högsta förvaltningsdomstolen

Av assosiert partner Alf Amund Gulsvik, Kluge Advokatfirma

Svenske Högsta Förvaltningsdomstolen avsa 10. januar 2022 dom i en sak hvor en oppdragsgiver hadde gjennomført en anskaffelse om inngåelse av rammeavtaler. Det var angitt en forventet verdi, men ikke en maksimal høyeste verdi, slik det kreves etter nyere praksis fra EU-domstolen.

En leverandør deltok i anskaffelsen og ble rangert som nr. 2, hvor det skulle inngås rammeavtale med tre. Etter tildeling gikk leverandøren til domstolene. Leverandøren vant frem i de to første rettsinstansene (tilsvarende tingretten og lagmannsretten). Högsta Förvaltningsdomstolen kom til at kravet til å angi maksimal verdi på rammeavtalen var brutt, men ga ikke medhold i et krav om avlysning, fordi leverandøren ved å ikke påpekte feilen før tilbudsfristen hadde forspilt klage muligheten.

Synlige feil i konkurransegrunnlaget må påberopes før tilbudsfrist

EUs håndhevelsesdirektiv gir en mulighet for medlemsstatene til å fastsette i nasjonal lovgivning at en klage på feil i konkurransegrunnlaget må gjøres før tilbudsfristen. Flere EU-land har innført en slik frist. Håndhevelsesutvalget (NOU 2010:2) vurderte om man skulle innføre dette i Norge, men kom til at det ikke var ønskelig, blant annet fordi det kunne virke prosessdrivende underveis i en anskaffelse uten at man visste om feilene egentlig hadde noen betydning for anskaffelsen. Et par år senere gjentok Høyesterett i Rt. 2012 s. 1729 Mika, med henvisning til Rt. 2007 s. 1489 Byggholt, at en leverandør ikke har en aktivitetsplikt til å påpeke en feil i konkurransegrunnlaget før tilbudsfrist, og blir dermed ikke avskåret fra å påberope seg feilen senere. Disse sakene gjaldt begge etterfølgende kontraktstvister, og ikke anskaffelsestvister, men høyesteretts uttalelser er blitt forstått å gjelde også for anskaffelser.

Ved spørsmålet om erstatning, både positiv og negativ kontraktsinteresse, har høyesterett i HR-2019-1801-A Fosen-linjen, med henvisning til dansk teori, uttalt at man ikke kan få erstatning for synlige feil:

«135. Også etter norsk rett må det være slik at hvis tilbyderne velger å inngi tilbud til tross for at de ser – eller må ha sett – at det er feil i konkurransegrunnlaget, kan det normalt ikke være årsakssammenheng til tapet. Begrensing av erstatningansvaret kan også oppstilles ut fra medvirkningsbetraktninger.»

Høyesterett uttalte imidlertid i forlengelsen av dette:

«137.   Som et reelt hensyn har AtB pekt på at det kan få svært uheldige konsekvenser hvis tilbydere som ser en feil, lar være å ta opp feilen med oppdragsgiveren, men i stedet avventer utfallet av konkurransen. Hvis tilbyderen ikke vinner, trekkes feilen frem som en innvending mot konkurransen, for eksempel som et grunnlag for krav om erstatning. Jeg er enig i at dette vil være uheldig. AtB har vist til at man i andre land har preklusjonsregler for å unngå denne typen situasjoner. Etter mitt syn er det eventuelt en lovgiveroppgave å innføre slike regler i Norge.»

Svenske Högsta Förvaltningsdomstolen (Mål 196-21) har nå etablert at dette ikke bare gjelder spørsmålet om årsakssammenheng i en erstatningssak, men også for muligheten til å få håndhevet en feil (i den aktuelle saken å få konkurransen avlyst):

«25. Vid bedömningen av om en brist i upphandlingen har medfört skada eller risk för skada för en viss leverantör ska dessutom beaktas om leverantören har gjort det som kan krävas för att undvika att skada uppkommer. En leverantör som anser att de uppgifter som lämnas i upphandlingsdokumenten är ofullständiga eller otydliga bör t.ex. redan under anbudstiden vända sig till den upphandlande myndigheten och ställa frågor samt begära kompletteringar och förtydliganden. Om leverantören utan godtagbara skäl underlåter att göra detta, och i stället väntar med att påtala eventuella brister till efter det att tilldelningsbeslutet är fattat, kan kravet i 20 kap. 6 § på att bristen ska ha medfört att leverantören har lidit eller riskerar att lida skada normalt sett inte anses vara uppfyllt.»

Hvis en leverandør uten «godtagbara skäl» ikke stiller spørsmål til oppdragsgiver om en feil eller uklarhet i et konkurransegrunnlag, men venter med å klage på forholdet til leverandøren eventuelt har tapt konkurransen, så kan ikke lenger leverandøren normalt få håndhevet en eventuell feil.

Högsta Förvaltningsdomstolen viser til to avgjørelser fra EU-domstolen. For det første C-538/13, eViglio:

«55      Det følger heraf, at det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den berørte tilbudsgiver rent faktisk var ude af stand til at forstå de omhandlede tildelingskriterier, eller om han burde have forstået dem, idet den anvender standarden vedrørende en rimeligt oplyst og normalt påpasselig bydende.

56      Inden for rammerne af denne undersøgelse skal der tages hensyn til den omstændighed, at den berørte tilbudsgiver og de øvrige tilbudsgivere har været i stand til at afgive tilbud, og til, at den berørte tilbudsgiver inden afgivelsen af sit tilbud ikke anmodede om en afklaring hos den ordregivende myndighed.»

Og for det andre den nylige avgjørelsen i C-23/20, Simonsen & Weel:

“89      Den ordregivende myndigheds tilsidesættelse af sin pligt til at angive omfanget af en rammeaftale er nemlig i et sådant tilfælde tilstrækkeligt synlig til, at den kan opdages af en økonomisk aktør, der agter at afgive et tilbud, og som derfor må anses for at være informeret.»

Högsta Förvaltningsdomstolen la konkret i sin sak til grunn at når det i strid med anskaffelsesregelverket ikke fremgikk et maksimaltak på rammeavtalen i konkurransegrunnlaget, så var dette noe som var tilstrekkelig synlig for tilbydere til at de måtte anses å ha forstått det før tilbudsfristen. Saksøker kunne ikke da etterfølgende kreve anskaffelsen avlyst etter å ha blitt nr. 2.

Norge ved ikke å ha en søksmålsfrist i lovgivningen, og ved at Høyesterett har uttalt at man ikke mister sin rettsposisjon ved ikke å ha påpekt feil i konkurransegrunnlaget, gir større rettigheter til leverandørene enn det som kreves etter håndhevelsesdirektivet og større rettigheter enn det Högsta Förvaltningsdomstolen leser ut som krav fra praksis fra EU-domstolen. I motsetning til norske Høyesterett som mente at det var en lovgiveroppgave å eventuelt innføre en slik regel, kom Högsta Förvaltningsdomstolen til at dette var noe som kunne tolkes ut fra bestemmelsen i den svenske loven som tilsvarer norske lov om offentlige anskaffelser § 8 om at retten kan sette til side beslutninger i en offentlig anskaffelse.