Stortinget tilbakeviser kritisk bemerkning fra Riksrevisjonen

Av adm.dir. Ann-Kristin Ytreberg og seniorrådgiver Øygunn Sundsbø Brynildsen, begge Stiftelsen Miljøfyrtårn

Forrige uke bød Stortinget på debatt om grønne offentlige anskaffelser. Både Stortinget og jurister har viktige presiseringer til Riksrevisjonens fremstilling av innkjøperes mulighet til å stille krav om miljøledelsessystem. Innkjøpere behøver ikke å uroe seg for stille miljøledelse som kvalifikasjonskrav.

Hovedkonklusjonen i Riksrevisjonens undersøkelse om grønne offentlige anskaffelser var for mange omtrent som forventet: Det offentlige har fremdeles en vei å gå når det gjelder å stille gode, effektive klima- og miljøkrav i innkjøp. Men en delkonklusjon i Riksrevisjonens rapport var overraskende unyansert: Med Direktoratet for offentlig forvaltning og økonomistyring som kilde, hevder Riksrevisjonen at kvalifikasjonskrav om miljøledelsessystem ofte er uforholdsmessige og noen ganger ulovlige.

En gjennomgang av rettskilder og rettspraksis viser det motsatte: Verken KOFA eller norsk rettsvesen har funnet kvalifikasjonskrav om miljøledelse ulovlig, uforholdsmessig eller av andre årsaker lite hensiktsmessig.

Stortinget bekrefter at innkjøpere har lite å uroe seg for når de stiller kvalifikasjonskrav om miljøledelse. «Det helhetlige og kontinuerlige miljøarbeidet til leverandørene påvirker miljøavtrykket fra innkjøpet», påpekte stortingsflertallet i behandlingen av Riksrevisjonens undersøkelse. Det vitner om en tidsriktig forståelse av problemstillingen.

Kvalifikasjonskravets vilkår

Lovverket gir et stort mulighetsrom til å etterspørre miljøledelse fra leverandører til det offentlige. Forskrift om offentlige anskaffelser slår fast at innkjøper kan stille kvalifikasjonskrav om tredjepartssertifisert miljøledelsessystem. Som alle andre kvalifikasjonskrav, må krav om miljøledelsessystem være relevant, tilknyttet leveransen og forholdsmessig.

Rettspraksis viser at innkjøper har stort innkjøpsfaglig skjønn til å vurdere relevansen av kvalifikasjonskrav, herunder krav om miljøledelse. Hva som er relevant for å kunne utføre kontrakten, beror blant annet på anskaffelsens miljøbelastning og innkjøpers strategiske miljømål. Juristene Thue og Buan diskuterer dette i sin kommentar til Lov om offentlige anskaffelser. De skriver: «Til og med ved anskaffelse av advokattjenester kan det anføres at det er relevant å vektlegge advokatfirmaets miljøbelastning gjennom renovasjon, papirforbruk, strømforbruk for serverpark osv.»

Tilknytningskravet kan være noe mer begrensende, men åpner også for en vid fortolkning. Et krav om miljøledelsessystem er et krav om at leverandøren arbeider kontinuerlig med å forbedre vesentlig miljøpåvirkning i drift og verdikjeder. Med dagens lovverk er det ikke anledning til å stille krav til leverandørens totale miljøpåvirkning. Men som også stortingsflertallet uttrykker, har leverandørens miljøarbeid innvirkning på leveransens miljøavtrykk. Tilknytningen er tydeligst i tjenesteleveranser, avtaler som går over en lengre periode og større kontrakter. Den spesifikke tilknytningen vil avhenge av hva som kjøpes inn, men generelt kan en si at transport, emballasje, logistikk, system for ombruk og avhending, innkjøp, energi – og vannforbruk er forhold hos leverandøren som typisk vil påvirke leveransens miljøavtrykk.

Forholdsmessigheten ved et miljøkrav avhenger av hvor stor miljøgevinsten vil være, versus belastningen på leverandør. I motsetning til Riksrevisjonens konklusjon om at krav om miljøledelsessystem ofte er uforholdsmessig, kan Simonsen Vogt Wiig «ikke se at det er rettslig grunnlag for å generelt legge et strengt forholdsmessighetskrav til grunn når det skal vurderes om det kan stilles miljøkrav, herunder krav om miljøledelse som kvalifikasjonskrav». Konklusjonen bygger på en gjennomgang av rettspraksis, EU-praksis, KOFA-praksis og juridisk teori. Når det gjelder dokumentasjon av miljøledelse, vurderer advokatfirmaet at «Det å kreve fremlagt attester utstedt av uavhengige organer som dokumentasjon for at leverandøren oppfyller visse miljøledelsessystemer eller –standarder vil etter vårt syn ikke være et særlig byrdefullt krav i de fleste tilfeller.»

Naturligvis krever det noe av bedriften å innføre et miljøledelsessystem. Men nær 2500 private virksomheter med under ti ansatte er miljøfyrtårnsertifisert i Norge i dag. Det viser at det er mulig, også for små leverandører, å jobbe kontinuerlig med eget miljøavtrykk i både drift og verdikjeder.

I sin analyse av vilkårene som må oppfylles for å stille kvalifikasjonskrav om miljøledelsessystem, konkluderer Simonsen Vogt Wiig med at «det er rettskildemessig dekning for at vilkårene for å kunne stille krav om miljøledelsessystem kan være innfridd etter en konkret vurdering blant annet for (…) rammeavtaler av noe varighet for en rekke ulike tjenestekjøp [og] større enkeltanskaffelser og rammeavtaler om anskaffelse av produkter og komponenter som kan ha en ikke ubetydelig påvirkning på klimaet og miljøet».

Ressurseffektivitet frem mot 2030

Hovedformålet med anskaffelseslovverket er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser, og miljøkrav skal bidra til dette. Simonsen Vogt Wiig sier i sin betenkning at «dette [formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser] også er relevant og kan være et selvstendig argument for å kunne stille krav om miljøledelse i enkelte anskaffelser».

Stortingsflertallet påpeker at standardisering forenkler og effektiviserer anskaffelser for innkjøpere og for leverandører, slik også Stortingsmeldingen Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser (2018-2029) slår fast. Det er enklere og mer effektivt for alle parter i en anskaffelse å forholde seg til anerkjente miljøledelsessystem enn å forholde seg til varierende kvalifikasjonskrav om løse elementer fra miljøledelse, som for eksempel rutiner for matsvinn eller avfallshåndtering. Å etterspørre helhetlig miljøledelse gir også bedre avkastning for klimaet og miljøet, og tredjepartssertifisering gir kvalitetssikring.

Det er gledelig å se stor enighet om offentlige anskaffelsers sentrale rolle i å nå klima – og miljømål også på tvers av partikonstellasjoner. Det var nok færre som ville definert miljøkrav som sentralt for å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser for et tiår tilbake enn det vi ser i dag. Fortolkning av loven skjer ikke i et vakuum, men beror på samfunnets syn på og kunnskap om miljøutfordringer og gjeldende miljøpolitikk.  Med kunnskapen vi besitter i 2022, bør terskelen for å vurdere det som relevant og forholdsmessig å stille miljøkrav, herunder krav om miljøledelsessystem, være lav.  Heldigvis signaliserer også Stortinget dette i sin behandling av Riksrevisjonens undersøkelse.