Tillit og mistillit i anskaffelsesprosessen

Av Terje Stepaschko, avdelingsleder Juridisk og anskaffelser, Oslobygg KF

Tillit er en ettertraktet og god verdi. Anskaffelsesregelverket er mistillit satt i system. En mistillit som er nødvendig for tilliten til anskaffelsesprosessen. Valgene må dokumenteres på andre måter enn med tillit eller mistillit. Offentlige virksomheter kan da bli tvunget til å velge leverandører de ikke har tillit til. Er dette bra?

Det er vanskelig å overvurdere viktigheten av tillit. Tillit styrker samhørighet og samarbeid i befolkningen, gir økt trivsel, gir frihet til å ta initiativ, fremmer åpen kommunikasjon og samarbeid, øker muligheten for å ta effektive beslutninger og reduserer behovet for kontroll og overvåking. Det er neppe noen som vil bytte ut tillit med mistro og mistenksomhet. Mistillit kan skade relasjoner og hindrer effektivt samarbeid. Norge er et tillitsbasert samfunn og denne høye graden av tillit bidrar til vår velferd. Vi stoler på hverandre og på samfunnsinstitusjonene. Tillit er likevel ikke førende i en anskaffelsesprosess.

For å begrunne fraværet av tillit må vi skru tiden tilbake til før anskaffelsesregelverket ble innført i 2001. Offentlige oppdragsgivere sto ganske fritt til å velge leverandører. Det var mulig å velge de leverandører man stolte på og det ble knyttet tillitsbaserte bånd mellom personer på leverandør- og oppdragsgiversiden. Oppdragsgivere kunne holde fast i kjente leverandører fordi det var enkelt. Nepotisme, gaver og korrupsjon hadde gode vekstvilkår i et slikt system. Samarbeid og tillit kunne overstyre andre forretningsmessige prinsipper. Det var derfor nødvendig å innføre et system som sikret bedre bruk av fellesskapets midler. Verktøyet ble anskaffelsesregelverket. Kontrollmekanismene ble revisjoner, KOFA og domstolene. Tillit ble overstyrt av mistillit og kontroll. Og nå er vi her.

Mistillit er et ord uten positive assosiasjoner og det er sannsynligvis fordi det er lett å begrense seg til å tro at tillit og mistillit er måter å føle på. Tillit og mistillit er i hovedsak måter å handle på. Tillit er å senke garden og handle med få forhåndsregler. Mistillit er å ta mange forhåndsregler. Spørsmålet er altså om det bør tas forhåndsregler eller ikke.

Anskaffelsesregelverket består av forhåndsregler og mistillit er innlemmet i prosessen. Dette er ingen personlig mistillit, men en regelfestet og systematisert mistillit som blant annet skal sikre at tilbydere behandles likt. De samme prosedyrer og kontrollhandlinger må gjentas hver gang. Et system som ble tvunget frem av negative erfaringer i Norge og Europa. Mistilliten er ikke kanalisert, den er upersonlig og helt nødvendig for tilliten til de offentlige anskaffelser.

Et firma som gjennomgående leverer god kvalitet og har vunnet mange anbudskonkurranser hos en offentlig oppdragsgiver, er ikke bedre enn den dokumentasjon som blir levert i en pågående konkurranse. Selv om en offentlig oppdragsgiver har absolutt tillit til tilbyderens kvalifikasjoner og gjennomføringsevne, tapes muligheten til leveranse om dette ikke dokumenteres i konkurransen. Det er overraskende mange leverandører som må avvises fordi de glemmer denne kontrollmekanismen. Oppdragsgivers kunnskap kan ikke fylle hullene. Anbudskonkurranser bygges som nevnt ikke på tillit.

Noen oppdragsgivere forsøker å knytte til seg en leverandør de har tillit til, og velge bort leverandører der tilliten har forvunnet. Det er i utgangspunktet en sunn forretningsmessig reaksjon. Ved å lese KOFA-saker skal det ikke mye fantasi til for å forstå at tillit/mistillit er en bakenforliggende faktor på veien mot den valgte leverandør. Å tøye regelverket ut fra subjektive erfaringer er en risikabel øvelse. Dokumentasjon er eneste veien til målet. Alternative tilnærminger ligger utenfor anskaffelsesregelverkets handlingsrom. Så da er det vel bare for offentlige oppdragsgivere å dokumentere tilliten/mistilliten og bruke det som lovlig grunnlag i senere konkurranser?

Dokumentasjon av gode erfaringer er til dels sjablonmessige, og det er lett å beskrive/tallfeste slike attester. Dokumentasjon og presise objektive beskrivelser av negative erfaringer, er ikke like enkelt. Erfaringsdatabaser med tilstrekkelig dokumentasjon til å kunne fange hele skalaen av erfaringer, har derfor vist seg å være en umulighet. Tilbydere foretrekker også å vedlegge kun gode attester i anbudskonkurranser. I en situasjon der offentlige oppdragsgivere ikke klarer å sile ut vanskelige leverandører og premiere samarbeidsorienterte leverandører, sier det seg selv at tillit/mistillit blir en lite håndterbar kategori. Og om noen reagerer på bruken av ordet vanskelig (leverandører må da få lov til å kjempe for sine kontraktsfestede rettigheter) så bekrefter det utfordringen.

Offentlige oppdragsgivere skal stole på at dokumentasjonen som blir levert i anbudskonkurranser er riktig, med mindre det er omstendigheter som gir særlig grunn for kontroll. På dette punkt skal det handles med få forhåndsregler. Det skal vises tillit. Dette er en del av saksbehandlingsregimet og tilliten blir gitt uavhengig av om leverandøren generelt sett er pålitelig eller ikke. Det er neppe noen som vil påstå at vi her beveger oss på en reell tillitsskala, og denne saksbehandlingsrutinen bidrar til å bekrefte at tillit/mistillit er nøytralisert i anskaffelsesprosessen.

Da tillit og mistillit ikke bidrar til å skille leverandører fra hverandre, er det heller ingen åpenbar forretningsmessig grunn til å opparbeide seg tillit for å sikre et langvarig leverandørforhold til det offentlige. En leverandør kan krangle seg gjennom en kontrakt og være generelt mindre imøtekommende. Det kan være en økonomisk suksessfaktor for leverandøren, og utslitte og/eller misfornøyde personer på oppdragsgiversiden er ikke noe bevis på at leverandøren ikke er god. Gjenbruk av leverandører som åpenbart ikke fortjener tillit velges på bekostning av leverandører det er all grunn til å ha tillit til. Som offentlig innkjøper kan det være vanskelig å forklare hvorfor virksomheten må slite seg gjennom nye runder med uønskede leverandører. Hvordan kan vi gi disse leverandørene tillit på ny og på ny?

Det er som nevnt fordi den lovlige prosessen er fastsatt i anskaffelsesregelverket og tillit/mistillit er ikke en frigitt handlingsvariant. Straffede leverandører kan her finne åpninger som ville ha vært stengt i et tillitsbasert leverandørvalg: Straffede leverer i snitt for beløp fem ganger høyere til det offentlige enn andre leverandører – Anbud365. Det er flere nyanser i dette problemkomplekset, men det er uansett en indikasjon på at det offentlige på mange måter blir tvunget til å velge skinn som bedrar. Dette gjelder selv med forhandlinger eller alternative anskaffelsesprosedyrer. Prinsippene i anskaffelsesregelverket må respekteres.

Kjøp gjennom anskaffelsesregelverket er ikke forretningsmessig optimalt. Dette blant annet fordi tillitsdimensjonen blokkeres av krav om likebehandling, etterprøvbarhet og dokumentasjon. Løsningen er neppe å utvide det frie skjønn med subjektive betraktninger om pålitelighet. På den annen side er det demotiverende å måtte gjenbruke leverandører som ikke fortjener tillit. Faktum er at vi helst vil slippe å tildele kontrakt til …., … Her kan dere selv fylle inn leverandører dere vil unngå, men bare som en mental øvelse og kun fordi det fremhever noe av poenget med denne artikkelen.