Kronglete for små, spesialiserte

(En Anbud365-kommentar) Denne gangen dreier det seg om mindre leverandører som ikke slipper inn i rammeavtaler i helse- og omsorg. Rammeavtaler har en viktig plass, og de er et viktig verktøy for oppdragsgivere for å spare ressurser og tid. Men gode kilder forteller oss at ikke alt er såre vel – i hvert fall fra små og mellomstore, gjerne høyspesialiserte bedrifters – ståsted. Konkurranser om rammeavtaler pakkes og får et omfang og en bredde som bare store bedrifter kan håndtere. Og «tak» og utløpstid på rammeavtalene ofres ikke alltid en tanke. Vi har forslag til seks grep som kan bringe disse SMB’ene igjen for alvor inn i konkurransene.

Rammeavtaler blir ofte sett på som ressurseffektive og fleksible innkjøpsmetoder. Dette for å bedre effektiviteten av anskaffelser, øke konkurranse og innovasjon, og inkludere mindre og spesialiserte leverandører i markedet. Men noen trekk ved rammeavtale-bruken er egnet til å se noe nærmere på.

I helse- og omsorgstjenestesektoren blir det relativt ofte gjort innkjøp av tjenester for flere enkeltbrukere gjennom store rammeavtaler. Spesielt de største oppdragsgiverne kunngjør som regel store rammeavtaler i stedet for anskaffelser for hver enkelt bruker.

Noen eksempler:

• Bærum Kommune: Leverandør måtte forplikte seg til å kunne gjennomføre alle 3 forskjellige omsorgsnivåene. Dette blir vanskelig for en liten/mellomstor eller spesialisert leverandør. (Publisert i Mercell: 04.10.2021 13.23)

• Grenlandskommunenes innkjøpsenhet (GKI): Leverandør måtte forplikte seg til å levere tjenester både for ungdom og voksne. Den største delen av rammeavtalen var trolig såkalte enetiltak. Det er og blir vanskelig for leverandører utenom de 3 eller 4 største å forplikte seg til alt hva denne rammeavtalen inneholdt.

Spesialiserte SMB’er

I disse store, flere hundre millioner store konkurransene har små og mellomstore bedrifter som har spesialisert seg på ett område, i praksis ikke hatt mulighet til å komme inn i rammeavtalene. Dette er fordi disse avtalene innledningsvis har stilt brede og omfattende minstekrav. Leverandører blir tvunget til å levere på flere forskjellige målgrupper samtidig. Selv om små leverandører her kunne være spesielt godt egnet til en del av enetiltakene, kom de ikke med fordi de ikke kunne levere like godt på de andre delene av rammen. Her må ressursbesparelsen sees opp imot ineffektiviteten som følger av at konkurranse, lavere pris gitt av mindre leverandører, spesialisering av bedrifter, og mulig innovasjon kan ha lidt som følge av nevnte forhold.

Et annet punkt er at små leverandører av helse- og omsorgstjeneste ofte leverer lavere pristilbud enn større. Større bedrifter bruker mer penger for å levere den samme tjenesten som en mindre leverandør som er spesialisert på akkurat den type tjeneste. Den store bedriften må jo også lønne en stor mengde administrasjon og personer som jobber i mindre lønnsomme deler av bedriften. Samtidig kan store leverandører levere høyere priser på store rammeavtaler fordi den reelle konkurransen på disse konkurransene er lavere.

Parallelle rammeavtaler

Når det gjelder parallelle rammeavtaler blir prisen påvirket negativt på en annen måte. Hvis rammeavtalen spesifiserer at det skal bli valgt et større antall leverandører, kan tilbud med lavere kvalitet eller høyere pris også bli tildelt, selv om det samme tilbudet ikke ville bli tildelt på en enkel anbudskonkurranse.

En av de uheldige resultatene av rammeavtaler tidligere har vært tanken om at en rammeavtale bare er noe man setter opp og fortsetter å bruke uten å tenke nærmere på utløpstid eller «tak». KOFA har nylig bestemt at rammeavtaler kan brukes opp:

• I EU-Domstolens dom av 17.6.2021 ble det klart at det må fastsettes en fast maksverdi for rammeavtaler, og at dersom verdien på en rammeavtale overstiger denne verdien er det lenger ikke å anse som en enkelt anskaffelse. Hensynene nevnt i dommen var hensynet til likebehandling og gjennomsiktighet. Alle konkurranser skal være åpne og alle skal ha likt grunnlag for å konkurrere på markedet.

• KOFA 2020/1 I denne saken i KOFA, hadde Sauda Kommune anskaffet for en meget høy verdi over det som var anslått i kunngjøring av konkurransen, KOFA bestemte at dette var å anse som en ulovlig direkteanskaffelse.

• I et tidligere innlegg på Anbud365 nevnte forfatter at dette var “stikk i strid med tidligere KOFA praksis.

Unntas fra konkurranse

Dette er viktig å huske på fordi jo flere kontrakter som inngås på en rammeavtale, jo flere blir unntatt konkurranse på åpent marked og blir bare fordelt på den, eller de, som ble med inn i avtalen i førsteomgang. Andre som f.eks. ikke hadde mulighet til å levere, eller ikke kom videre grunnet forhold ved leverandøren som endret seg i løpet av rammeavtalen.

Slik som det kom frem på Anskaffelseskonferansen 2022 ønsker politikerne at oppdragsgivere splitter opp flere store konkurranser slik at mindre leverandører kan være med. Hensynet bak dette vil i praksis bli motvirket når flere mindre eller mellomstore konkurranser slås sammen i rammeavtaler der mindre leverandører ikke kommer inn.

Effektiv ressursbruk

Anskaffelseslovens hensikt skal være å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette hensynet stiller svært sterkt og er også den største grunnen til å gjennomføre rammeavtaler, fordi det er mindre ressurskrevende for oppdragsgiver. Vurderingen om hvorvidt rammeavtaler skal brukes i en gitt situasjon kan være hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser i helhet, bl.a. kvalitative tjenester, et marked med høy konkurranse, de beste prisene for tjenestene og hensynet til likebehandling og gjennomsiktighet.

For eksempel kan den innsparte ressurseffektiviteten som kommer av å utføre mindre omfattende kontrakter for det enkelte avropet innenfor rammeavtalen, gi en mulig tapt effektivitet ved at avropene låses til en eller flere leverandører og til prespesifiserte vilkår i lang tid.  Med andre ord kan innovasjon tapes, og en tilpasning til markedsutviklinger i visse trekk likeså, fordi rammen ikke blir fleksibel og tilpasningsdyktig da vilkårene og leverandørene er fastslått over lange perioder.

Rammeavtaler har en viktig plass, og de er et viktig verktøy for oppdragsgivere for å spare ressurser og tid. Vi må derimot se til ny rettspraksis, og tenke over hensynene bak, som hensynet til gjennomsiktighet og likestilling, og vi må vurdere den faktiske effektiviteten og ressursbesparelsen for samfunnet som helhet, og hvordan markedet og konkurransen påvirkes. Det blir stadig mer viktig med tilpasningsdyktighet, fleksibilitet, konkurranse og innovasjon, i en verden som forandrer seg i stadig økende hastighet.

Hva kan gjøres?

Kan noe gjøres med en situasjon som beskrevet? Ja, f.eks.:

• Fastsette når rammeavtaler bør brukes. Vi kan lage rutiner som sier noe om når det er mest forholdsmessig å bruke rammeavtale i motsetning til enkle anskaffelser.

• Oppdragsgiver bør klargjøre i rammeavtalen at anskaffelser som faller innenfor rammeavtalen, kan utsettes som vanlige anskaffelser dersom oppdragsgiver bestemmer det.

• Innholdet i rammeavtaler bør avgrenses, slik at oppdragene ikke er for store eller for forskjellige for at mindre leverandører kan levere. Spesielt når det er et logisk skille mellom oppdragene.

• Det bør alltid vurderes om rammeavtalen kan deles opp i ytterligere deler. Slik som er praksis i den svenske innkjøpssentralen.

• Begrense størrelsen på rammeavtalene.

• Begrense tiden det tar før rammeavtalen utsettes for ny konkurranse.