Offentlige kontrakter – en uakseptabel risikosport for langsiktige bedrifter?

Av fagsjef Drift og Service Ingeborg Malterud og advokat Henrik Bjørge i NHO Service og Handel

Fjerde november lanserte regjeringen nye nasjonale seriøsitetskrav eller tiltak for offentlige kontrakter. Dette inngår som deler av den såkalte Norgesmodellen og regjeringens handlingsplan mot arbeidslivskriminalitet. Flere av forslagene ønsker nok seriøse bedrifter velkommen, andre fortjener en nyansering i høringsrunden. Oppsiden er at leverandører kan konkurrere mer mot sine likesinnede og at noen av kravene kan være et ytterligere bidrag for å stenge useriøse leverandører ut fra det offentlige markedet.

Likevel, det er tegn på at en del leverandører som har det meste på stell, i stadig større grad vurderer andre samarbeidspartnere enn det offentlige. Summen av dokumentasjon – og rapporteringskrav, samt kommersiell ubalanse synes stablet på hverandre som et skjevt legotårn som nå bikker over.

Det snakkes mye og forventes mye av seriøse leverandører, – men lite om seriøsiteten eller forsvarligheten i kontraktene for bedrifter som er langsiktige arbeidsgivere. Mange bedrifter fortviler nå over å få kun brøkdeler av prisveksten kompensert i gjeldende avtaler. De bærer både ettervirkningene av pandemien kombinert med en global og langt på vei ukontrollerbar kostnadsvekst for den enkelte leverandøren. Usikkerheten rundt kostnadene kan vare i mange år fremover. Og om det er rammeavtaler, kan leverandøren stå uten kontroll for om det blir null leveranser eller full leveranseplikt. Leverandøren må stå beredt for plutselige bestillinger eller nær uforpliktende avbestillinger. Gjerne med personell som skal ivaretas for alle scenarioer. Det er også vanlig at den offentlige kunde ensidig kan prolongere den ubalanserte avtalen år for år opptil fire år m.m. Og jo skjevere den er i den offentlige oppdragsgivers favør, jo lenger vil den vare.

Og selv om kunngjøringsteksten etterlyser en leverandør som også er god og langsiktig arbeidsgiver, er kontraktene utformet med ensidig risiko for alt annet som kan gå galt. Det er god grunn til å spørre hvorfor forsvarlige bedrifter skal kjempe for å levere på langvarige forpliktelser med tariffavtaler i bunn og samtidig blant annet ensidig måte bære all prisvekst i et marked som lyser ekstraordinære globale årsaker lang vei. Det er ingen rimelighet i det. Private kontrakter synes å håndtere dette langt bedre og med risikofordelinger som forsvarlige bedrifter kan håndtere.

Mot næringsministerens ord

Næringsminister Vestre har kommet med klart budskap til offentlige innkjøpere, på alle nivå, om å utvise fleksibilitet og løsningsvilje i kontrakter med sine leverandører.

Noen lyspunkt er det, men dessverre er det for mange eksempler på at Vestres klare oppfordring ikke tas til med inn i kontrakten. Heller ikke i de kontraktene som kunngjøres i dag. Prisen låses til gunst for det offentlige over lang tid, og langsiktige bedrifter bli stående igjen med så høy risiko at det tenderer mot uforsvarlighet å konkurrere uten forbehold. Men med forbehold er det stor sannsynlighet for å bli avvist. Dessuten er dette er bedrifter med ordnede arbeidsforhold, som også skal sørge for ordnede forhold i hele produksjonskjeden. Da er det ikke slik at de kan gå videre å presse neste ledd grenseløst. Har strømprisen økt med hundrevis av prosent for alle, er det ikke greit å presse neste ledd mot grøften som også skal være en skikkelig bedrift med gode og langsiktige arbeidsvilkår. De kan heller ikke dumpe en underleverandør, til fordel for en som spekulerer på opphav av produkter, bærekraft og arbeidsforhold. Konsekvensene av denne usikkerheten om eksepsjonell global prisvekst bør man derfor som oppdragsgiver og leverandør dele på.

Leverandøreksempel: Renholdsprodukter og risiko til 20 millioner

Eksemplet er hentet fra en større renholdstjeneste på anbud med følgende krav knyttet til renholdsprodukter:

Til enhver tid dekkende renholdsprodukter på lokasjonen (e) er inkludert i fastprisen. Partene kan årlig justere alle avtalte priser, men første gang etter andre avtaleår. Regulering etter konsumprisindeksen (KPI) får kun skje fra år tre og fire. Ved markedsmessig nedgang i prisnivå kan den offentlige kunden kreve forholdsmessig nedjustering av prisene. Endringer i valutakurs er ikke grunnlag for regulering.

Underleverandører til renholdsbransjen som også er leverandør til det offentlige på slike artikler, sier at det sannsynligvis fortsetter en ekspansiv prisøkning på denne typen artikler i nær fremtid. Eksemplet kan bety at selv om priser på papir og håndsåpe skulle øke med 100% det neste året, kan leverandøren kun få dekket dette etter en indeks som kanskje sier 4-6%. Samme året etter, og avstanden øker like mye for hvert år. Etter to til fire år er beregningsgrunnlaget og forpliktelsene i fritt fall.

For en kontrakt som er lyst ut disse dager, kan dette bety fem til tyvemillioner i forskjell på bare renholdsmidlene alene. Det er med andre ord et betydelig veddemål som i de aller fleste tilfellene ikke kan tas med i konkurransen om kontrakten.  Og gitt at du har fem offentlige kontrakter med samme vilkår, ja da skal bedriften være svært stor for å overleve og dermed fortsatt være en arbeidsgiver i fremtiden.

På kontrakter i samme forretningsområdet har en del innkjøpere “kick-back” til det offentlige på omsetningen for hver utført avropskontrakt.  Her må den leverandøren som vinner kontrakten, i tillegg betale en andel av omsetningen til oppdragsgiver. Og dessuten påføres leverandøren ytterligere kontraktsrisiko ved at den del har utviklet intrikate og uforutsigbare bøtesystem om oppdragsgiver underkjenner deler av den daglige leveransen. I praksis blir dette regelsettet viktigere enn sanksjonsbestemmelsene i standardavtalen.  Systemet snur den praktiske bevisføringen på “mangel” og “boten” kommer uansett faglige innsigelser. Og da må leverandøren velge om det å være i konstant kundekonflikt eller å levere mer enn det som kreves fagligsett.   

Det skal understrekes at problemstillingene i offentlige kontrakter er ikke begrenset til den renholdsrelaterte bransjen, og mange leverandører av varer til det offentlige sliter med sine standardavtaler. En mindre leverandør til Forsvaret av sivile produkter regnet ut at om indekskontrakten skulle følges, ville denne tapeflere hundre tusen på hver leveranse om ikke det ble midlertidig regulert på annen måte. Kontrakten skulle vare flere år frem i tid.  Marginene var i utgangspunktet marginale fra starten av.

Hvordan få tilbake en fornuftig balanse i kontrakten?

Det offentlige skal kjøpe smart, herunder utnytte konkurransekapasiteten til leverandører. Men de kommersielle kravene som ofte stilles, henger verken ikke i sum eller innhold sammen med forsvarlig drift og utvikling. Skal det være slik i det offentlige markedet?

Under “normale” omstendigheter kan man si at dagens ubalanse i kontrakter varlike feil før som etter kostnadseksplosjonen, men konsekvensene var mer håndterbare. Leverandørene kunne tilpasse seg til en viss grad, og nedsiden var ikke ekstrem i snitt på kort sikt. Alle variabler for produksjon eller anskaffelseskostnader var med andre ord ikke i sving på én gang. Det er de nå. Og det vil fortsette.

Det er sikkert flere veier til mål, men for det første må man erkjenne at prinsippet om å bære risiko bør legges til den som kan påvirke den. Om ingen kan det, bør kjøper håndtere hovedandelen av den slik det er i de aller fleste private kontrakter. I dette tilfellet må man i de aller fleste tilfellene akseptere kontraktens ordlyd fra det offentlige eller la være. Og vi tror flere vil la være, men er det ønskelig? Leverandørene må gjøre sine selvstendige vurderinger. Men om det offentlige vil ha forsvarlige virksomheter om bord, ja da må kontraktene også være forsvarlige for en seriøs bedrift.

Mekanismene som bør vurderes, er kontraktsbestemmelser som gir leverandøren mulighet til å si opp kontrakten med rimelige frister ved en slik ekstraordinær kostnadsutvikling. Sitter leverandøren på tre fire middelstore kontrakter med det offentlige fra 2019 eller går inn i en slik avtale i 2022, er det grunn til å stille spørsmål om den offentlige kunden kanskje er ditt verste utgangspunkt. I alle fall bør opsjonsbestemmelsene gis en gjensidighet i oppsigelsesmulighet for slike situasjoner.  Supplerende eller alternative løsninger er at midlertidige prisjusteringsklausuler kan slå inn ved kostnadsendring som overstiger et visst nivå. Bruken av den midlertidige bestemmelsen kan håndteres og vurderes hver tredje eller sjette måned, for å fange opp en nedgang. Vi mener derfor offentlig innkjøpere bør lytte til næringsministerens klare oppfordring og gå i dialog med sine samarbeidspartnere. Dette er tiden for å supplere standardkontrakter med mer enn force majeure bestemmelser for ekstraordinære tilfeller. I noen tilfeller kan det på flere måter karakteriseres som et “økonomisk” force majeure. Kontraktstandardene bør derfor gis et forutsigbart tillegg for å dekke kostnadssvingninger av overnevnte type. Også innenfor inngåtte avtaler og anskaffelsesregelverkets handlingsrom.

Enhver forsvarlig virksomhet må vurdere markedsvilkårene, og vårt budskap er at innkjøpsavdelingen må tenke lenger enn prisforutsigbarhet for det offentlige – de må også vurdere om kontrakten i sum er noe en forsvarlig bedrift og arbeidsgiver bør innlate seg på. En rekke konkurranser i dag på dette punktet er selvmotsigende, og det ligger ingen langsiktig gevinst for det offentlige heller om markedet etter hvert bommer og ligger altfor høyt.  Det være seg liten eller stor langsiktig bedrift.