Endringer er ikke avvik – de er god kontraktsledelse

Av Niclas Berlin Nilssen, Head of AFRY Architects Norway

De siste årene har endringsordre, tilleggskrav og kontraktskonflikter blitt en stadig mer synlig del av offentlig debatt. Store byggeprosjekter får overskrifter når kostnadene øker, kommuner møter kritikk når prosjekter sprekker, og leverandører varsler at rammevilkårene gjør det vanskelig å levere innenfor opprinnelige forutsetninger. Samtidig står offentlig sektor foran historisk store investeringer innen helse, skole og infrastruktur – i en tid preget av prisvekst, knappere ressurser og økt kompleksitet i prosjektene.

I dette landskapet er det lett å tro at utfordringen først og fremst handler om bedre kalkyler eller strengere kontrakter. Men ofte ligger problemet et annet sted: i hvordan endringer håndteres når prosjektene møter virkeligheten. Endringer er ikke unntaket i offentlige kontrakter – de er regelen. Spørsmålet er derfor ikke om endringer vil oppstå, men om oppdragsgivere og leverandører har rigget seg for å håndtere dem strategisk, profesjonelt og verdiskapende.

Offentlige anskaffelser handler i økende grad om mer enn å kjøpe varer og tjenester til riktig pris. De handler om å realisere komplekse samfunnsmål gjennom prosjekter som ofte strekker seg over flere år, involverer mange aktører og utvikler seg underveis. I slike prosjekter er det sjelden mulig å beskrive alle behov fullt ut på forhånd. Kontrakten vil alltid være ufullstendig i den forstand at virkeligheten utvikler seg raskere enn planene. Nettopp derfor er endringer en naturlig del av gjennomføringen, ikke et tegn på at noe har gått galt.

Likevel behandles endringer ofte som avvik. I mange offentlige prosjekter møter man endringsbehov med en umiddelbar skepsis: Hva betyr dette for budsjettet? Er dette nødvendig, eller er det et forsøk på å øke honoraret? Denne refleksen er forståelig. Offentlig sektor er bundet av krav til dokumentasjon, kontroll og legitimitet, og tillegg kan utløse både politisk og administrativ uro. Men når endringer konsekvent møtes med mistillit, risikerer man å undergrave selve formålet med prosjektet: å levere gode, funksjonelle og bærekraftige løsninger som faktisk møter behovene.

Mye av dette kan forklares gjennom et grunnleggende forhold i kontrakter: Oppdragsgiver og leverandør har ulike roller, ulik informasjon og ulike insentiver. Leverandøren sitter ofte tettere på gjennomføringen og ser tidligere hvor kompleksiteten ligger. Oppdragsgiver har samtidig ansvaret for økonomi og styring, og må kunne forklare hvorfor kostnader endres underveis. Når endringer oppstår, kan derfor begge parter raskt tolke hverandre i verste mening: Oppdragsgiver frykter opportunisme, mens leverandøren opplever at nødvendige justeringer ikke blir tatt på alvor. Da blir endringer en arena for konflikt fremfor forbedring.

Her gir prinsipal–agentteorien et nyttig perspektiv. Oppdragsgiver fungerer som prinsipal, mens leverandøren opptrer som agent. Teorien viser hvordan informasjonsasymmetri og ulike interesser kan skape mistillit, særlig i situasjoner der endringer må vurderes og besluttes raskt. Oppdragsgiver kan oppleve at agenten har insentiver til å fremme endringer for egen gevinst, mens agenten kan oppleve at prinsipalen prioriterer budsjettkontroll fremfor kvalitet og måloppnåelse. Denne spenningen er ikke et uttrykk for dårlig vilje, men en innebygget utfordring i kontraktsforholdet.

Samtidig peker transaksjonskostnadsteorien på et annet viktig forhold: Kontroll og regulering er ikke gratis. Når kontrakter blir stadig mer detaljerte og endringer håndteres gjennom omfattende dokumentasjonskrav, varsler og formelle prosesser, øker også kostnadene knyttet til selve samhandlingen. Mer tid går til forhandling, posisjonering og juridisk sikring, og mindre tid går til problemløsning og verdiskaping. Paradokset er at et sterkt kontrollregime kan skape mer konflikt, ikke mindre.

Et sentralt spørsmål i kontraktsledelse er derfor hvordan prinsipalen og agenten kan utforme sine strategier slik at egeninteressen i kontraktsforholdet i størst mulig grad samsvarer med prosjektets langsiktige mål. Prinsipal–agentteorien viser hvordan ulik informasjon og ulike insentiver kan skape risiko for opportunisme, særlig når endringer oppstår underveis. Samtidig peker transaksjonskostnadsteorien på at omfattende kontrollmekanismer i seg selv kan bli kostnadsdrivende, fordi de øker behovet for dokumentasjon, forhandling og konfliktløsning. Kontrakter befinner seg derfor alltid i et spenn mellom kortsiktige transaksjoner og mer langsiktige samarbeidsforhold. I kontrakter med høy grad av rigid kontroll vil leverandørens nyttemaksimering lett fremstå som opportunistisk. I mer langsiktige kontraktsrelasjoner, der tillit, kommunikasjon og felles normer utvikles over tid, kan den samme egeninteressen i stedet bli en drivkraft for verdiskaping og bedre måloppnåelse for begge parter.

Det er her kontraktsledelse blir avgjørende. God kontraktsledelse handler ikke bare om å følge opp leveranser og sikre at partene holder seg til avtalen. Den handler om å styre relasjonen gjennom prosjektets livsløp, særlig når prosjektet beveger seg bort fra plan og inn i virkelighet. Dersom kontrakten primært brukes som et kontrollverktøy, vil endringshåndtering fort bli et nullsumspill: én parts gevinst blir den andres tap. Da handler diskusjonen om hvem som har rett, ikke om hvordan prosjektet lykkes.

Offentlige oppdragsgivere bør derfor tenke mer strategisk om endringer allerede i anskaffelsesfasen. Endringsmekanismer bør ikke reduseres til standardparagrafer, men behandles som en integrert del av prosjektstyringen. Oppdragsgiver må stille seg spørsmålet: Hvordan kan vi håndtere endringer på en måte som sikrer kvalitet, fremdrift og økonomisk kontroll samtidig? Det innebærer tydelige prosesser for tidlig varsling, felles vurdering av konsekvenser og en kultur der endringer knyttes til måloppnåelse, ikke til konflikt.

Samtidig hviler det et betydelig ansvar på leverandørene. Leverandører må naturligvis ivareta økonomisk bærekraft, og endringer kan innebære reelt merarbeid som skal kompenseres. Men dersom leverandører kommuniserer uklart, venter med å varsle eller fremstår opportunistiske i møte med endringer, undergraver de tilliten som er nødvendig for å skape verdi. Profesjonell endringshåndtering handler ikke om å maksimere tillegg, men om å bidra til prosjektets helhetlige suksess. Den beste leverandøren er ikke den som finner flest krav, men den som tidlig synliggjør risiko, foreslår løsninger og bygger en felles forståelse av prosjektets mål.

Endringer kan også være en mulighet. De kan brukes til å forbedre prosjektet, redusere livsløpskostnader og sikre at leveransen faktisk møter behovene som utvikler seg underveis. Men da må endringshåndteringen være preget av åpenhet, gjensidighet og felles problemløsning. Fleksibilitet og kontinuitet er ikke «myke tillegg» til kontrakten – de er praktiske forutsetninger for at kontrakten skal fungere i komplekse prosjekter.

Offentlig sektor står foran et veiskille. Omfanget av investeringer og omstillinger de neste tiårene gjør at vi ikke har råd til kontrakter som låser partene i mistillit og formalitet. Vi trenger kontraktsledelse som evner å kombinere kontroll med samarbeid, og endringshåndtering som er strategisk, tidlig og verdiorientert. Offentlige oppdragsgivere må bli tryggere på at endringer ikke nødvendigvis er et problem, men ofte en del av løsningen. Leverandører må på sin side forstå at tillit og langsiktig verdiskaping alltid er viktigere enn kortsiktig gevinst.

For i siste instans er det ikke kontrakten som avgjør om prosjektet lykkes. Det er hvordan partene håndterer det som skjer når prosjektet ikke går helt som planlagt. Og det gjør det nesten aldri.