Av Emilia Johanne Tufto, jurist i Stavanger kommune og ansvarlig for utformingen av de etiske tildelingskriteriene i sak 2021/60 og Elvur Hrønn Thorsteinsdottir, leder for anskaffelsesavdelingen i Stavanger kommune
Det er ikke tilfeldig at klagenemnda for offentlige anskaffelser diskuterer nettopp etisk handel i denne saken. Klagesaken handler om de etiske tildelingskriteriene er egnet til å si noe om kvaliteten på varene i konkurransen. En helhetlig forståelse av etisk handel er av betydning for den rettslige vurderingen av disse kriteriene. For hvordan arbeider norske og europeiske IT-leverandører med etisk handel og aktsomhetsvurderinger nå i 2021?
Moderne aktsomhetsvurderinger
Med aktsomhetsvurderinger menes risikobaserte tilnærminger for å respektere og ivareta mennesker, samfunn og miljø i egen virksomhet og i hele verdikjeden.
I Sak 2021/60 diskuterer nemnda fire etiske tildelingskriterier og konkluderer med at to av disse, «Kapasitetsbygging» og «Eksternt samarbeid», er i strid med anskaffelsesdirektivet.
Klagenemnda uttaler at leverandører av maskinvare ikke har noen reell mulighet til å påvirke gjennom slike tiltak.Nemnda slår også fast at effekten av kriteriene ikke kan dokumenteres, og at langsiktige prosesser for bedring av menneskerettigheter ikke er av relevans i anbudskonkurranser om maskinvare.
Vi er ikke enige i disse antagelsene om IT-leverandørenes arbeid med etisk handel.
Med «kapasitetsbygging» menes opplæring av arbeidere i leverandørkjeden, blant annet opplæring i grunnleggende rettigheter, opplæring i HMS og i å gjennomføre kollektive forhandlinger. Formålet er å bygge kapasitet hos arbeiderne slik at deselv kan fremme og forhandle om basale rettigheter.
Med «eksternt samarbeid» menes samarbeid knyttet til miljøordninger, Global compact og RBA, men også tredjepartsgranskere (fagforeninger m.m.). RBA er et godt eksempel på en plattform der også mindre leverandører får mulighet til å kommunisere direkte med store produsenter av maskinvare. Eksternt samarbeid i forsyningskjeden er av relevans blant annet med hensyn til konfliktmineraler i produktene og samarbeid mellom land og gruver eller produksjonen.
Tiltakene kapasitetsbygging og eksternt samarbeid er en del av leverandørenes aktsomhetsvurderinger. Helt vesentlig i aktsomhetsvurderinger er dialog og samarbeid med arbeidere og deres legitimt valgte representanter, sivilsamfunnsorganisasjoner eller bransjeorganisasjoner.
For å forstå de etiske kriteriene til Stavanger kommune, bør man kjenne historien til etisk handel. For hvorfor velger Stavanger kommune å premiere leverandører som arbeider med «kapasitetsbygging» og «eksternt samarbeid»?
Det kortet svaret er at vi evaluerer dette fordi det er godt dokumentert at slike tiltak fungerer med hensyn til forbedring av arbeidernes rettigheter og håndhevelse av menneskerettigheter i forsyningskjeden.
I løpet av de siste 30 årene har media og sivilsamfunn avslørt en rekke alvorlige brudd på menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter i globale leverandørkjeder. Responsen på disse avsløringene har tradisjonelt sett vært gjennomføring av fabrikkrevisjoner- ofte omtalt som «Compliance Approach». Utfordringen med «Compliance Approach» er at det knapt finnes noe forskning som dokumenterer at dette har reell og varig effekt med hensyn til menneskerettigheter.
Den største internasjonale studien på dette området «The Promise and Limits of Private Power: Promoting Labor Standards in a Global Economy», konkluderte med at produsentene kunne operere i henhold til internasjonale standarder for menneskerettigheter den ene dagen- og ikke den neste.
Verdens største database for leverandørkjedeinformasjon: SEDEX har skrevet om hvordan standard fabrikkrevisjoner kun i svært begrenset grad klarer å avdekke alvorlige forhold som tvangsarbeid, diskriminering eller fagforeningsfrihet.
FN har også skrevet om viktigheten av å respektere grunnleggende menneskerettigheter og at det viktigste «verktøyet» er fagforeningsfrihet.
Tildelingskriteriene i sak 2021/60 inneholder moderne tiltak for arbeid med etisk handel- i henhold til systematiske aktsomhetsvurderinger som metode og praksis for å håndtere risiko – og ikke minst brudd som beskrevet i UNGP (2011) og av OECD (2018).
Stavanger kommune mener at dersom leverandører av maskinvare kun lener seg på fabrikkrevisjoner fra merkevareselskapene, viser det at de ikke er oppdatert nok på dette fagfeltet.
Kvalitet i et livssyklusperspektiv
I et livssyklusperspektiv vil arbeidernes livskvalitet ha en klar tilknytning til varens kvalitet. Varenes historie er en del av varen selv. En vare produsert under verdige forhold har høyere verdi for kunden enn en tilsvarende vare produsert under uverdige forhold.
Det er med dette som utgangspunkt at anskaffelsesloven § 5 slår fast at offentlige oppdragsgivere skal «ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter.»
Langsiktige endringer
Klagenemnda legger til grunn at leverandørens langsiktige strategier for bedring av menneskerettigheter, er av ingen eller liten interesse ved gjennomføring av offentlige anbud. Kontrakten som omtales i sak 2021/60 er en rammeavtale på fire år. I så måte mener vi at en flerårig strategi for varene som kjøpes bør være relevant i evalueringen av tilbyderne.
Endringer av arbeidstakerrettigheter i globale leverandørkjeder tar tid. En rammeavtale på fire år kan skape noe endring, men vil i de fleste sammenhenger kun være et første skritt på veien mot varig endring. I mellomtiden må vi som oppdragsgiver – og våre leverandører – tåle å stå i krevende prosesser som tar tid.
Dokumentasjon og etterprøvbarhet
For at kommunen lovlig skal kunne evaluere leverandørenes arbeid med kapasitetsbygging og eksternt samarbeid, må disse tiltakene kunne dokumenteres på en nøyaktig og etterrettelig måte, jf. EU-domstolens sak «Wienstrom». Også norsk Høyesterett har diskutert spørsmålet om nødvendig etterprøvbar dokumentasjon, jf. Fosen Linjen saken.
I motsetning til Fosen Linjen saken, inneholdt de etiske tildelingskriteriene i sak 2021/60 helt konkrete dokumentasjonskrav.
Flere tilbydere i konkurransen leverte inn grundig dokumentasjon som svar på kommunens etiske kriterier. Flere tilbydere beskrev og dokumenterte gunstige effekter som følge av sitt arbeid med arbeidstakerrettigheter og menneskerettigheter i forsyningskjeden. Tilbyderne knyttet også sin redegjørelse av arbeid og effekter til maskinvaren de ønsket å selge til kommunen, det vil si til kontraktsgjenstanden.
Forutsetningen for å kunne dokumentere tiltakene i konkurransen til Stavanger kommune på en nøyaktig og etterrettelig måte, er at tilbyderen aktivt arbeider med etisk handel.
Europeisk handlingsrom
EU har utviklet seg fra å være en økonomisk union til en politisk organisasjon som i stadig større grad fremmer hensynet til menneskerettigheter internt i unionen og globalt, jf. Lisboatraktaten artikkel 6.
I det nye anskaffelsesdirektivet for klassisk sektor har sosiale hensyn fått en sentral plass, jf. blant annet den direktivets artikkel 18 og fortalens punkt 37 og 40. Et av hovedformålene med nytt anskaffelsesdirektiv var å fronte sosiale hensyn i større grad enn tidligere. Ny artikkel 67 (3) i gjeldende anskaffelsesdirektiv kan også tale for at nytt direktiv åpner for et større handlingsrom enn tidligere.
I sak C-368/10 («Max Havelaar») uttalte EU-domstolen seg om handlingsrommet for sosiale kriterier. Saken gjaldt anskaffelse av kaffe- og teautomater med tilhørende råvarer som kaffe, te, sukker og kakao. Merkeordningen «Max Havelaar» ivaretar blant annet menneskerettigheter.
Kommisjonen argumenterte for at evalueringen av merkene var ulovlig, fordi det gjaldt tilbyderens generelle politikk knyttet til rettferdig handel. EU- domstolen avviste anførselen om manglende tilknytning og konkluderte med at sosiale hensyn kunne anvendes som både kontraktsvilkår og tildelingskriterium. Tilknytningen var ifølge domstolen tilstrekkelig så lenge kriteriet sa noe om produksjonen til varene og gjaldt varer som skulle leveres i henhold til kontrakten, se C-368/10, avsnitt 90.
EU- domstolen la ikke til grunn en snever tolkning av de sosiale kriteriene. Dette til tross for at «Max Havelaar» merkene indirekte var relatert til underleverandørenes virksomhet. Vi mener at EU-domstolen har gitt tydelig uttrykk for at den kvalitative vurderingen av ulike varer, om det gjelder matvarer eller maskinvare, skal tolkes vidt.
At man skal kunne evaluere kriterier som relaterer seg til varenes produksjon er også logisk all den tid dette lovlig kan oppstilles som kontraktsvilkår. Dersom en leverandør ikke kan oppfylle kontraktens vilkår, blir de avvist i konkurransen. I så måte kan man hevde at det er mer inkluderende å evaluere leverandørens arbeid med menneskerettigheter i forsyningskjeden, enn å oppstille dette som et kontraktsvilkår.
EU-domstolen er den autoritative fortolker av EU- retten, herunder anskaffelsesdirektivet.
For at EØS-avtalen skal kunne fungere etter hensikten må felles EU/EØS-regelverk tolkes og anvendes likt i EU-rettslig og EØS-rettslig sammenheng. Harmonisering av anskaffelsespraksisen i det indre marked er også en hovedmålsetning med anskaffelsesdirektivet.
Med henvisning til alminnelig rettskildelære og homogenitetsmålsetningen til EU/EØS- retten, mener vi det kan være gode grunner for å hevde at norske innkjøpere burde se til trender fra EU- domstolen ved tolkningen av handlingsrommet for bruk av sosiale kriterier.
Ny lov om etisk handel
Den 10. juni vedtok Stortinget Åpenhetsloven. Et enstemmig FN vedtok UNGP for 10 år siden og i Stortinget stemte alle partier bortsett fra Frp for Åpenhetsloven.
Ifølge Etisk handel Norge er loven en «game-changer» som vil få stor betydning for norske virksomheters arbeid med menneskerettigheter i leverandørkjedene.
Mange bedrifter har allerede godt etablerte rutiner og systemer for aktsomhetsvurderinger. Mange jobber aktivt og godt med kapasitetsbygging og eksternt samarbeid.
Andre kjenner ikke til UNGP eller OECDs aktsomhetsvurderingsmodell. Åpenhetsloven levner imidlertid ingen tvil om at etisk handel er et område seriøse leverandører må sette seg godt inn i fremover.
Dette toget stopper ikke og det vil være synd dersom norske innkjøpere blir stående igjen på perrongen.
Bli den første til å kommentere på "Et etisk tog ruller gjennom EU"