Handlingsrommet er der, men …

(En Anbud365-kommentar) En fersk utredning forteller at det er rimelig godt med handlingsrom i regelverket for offentlige anskaffelser. Utredningen gjelder offentlige fartøykjøp, men Anbud365 har vanskelig for å tro at de mulighetene som listes opp, ikke skulle vær anvendelige også for ande som må følge dette regelverket. At handlingsrommet er der, er vel ingen nyhet. Spørsmålet er jo hvorfor det da ikke brukes mer – eller kanskje er det nettopp det som skjer, men at ingen skryter av det. I såfall burde de som driver med slikt, si tydelig ifra. Når så ikke skjer i særlig grad, er vi redd for at utredningens klare signaler om handlingsrom ikke endrer så mye. Penger, omdømme og karrierehensyn er stikkord for det. Generelt, ikke bare ved fartøykjøp.

Norsk maritim verftsindustri har lenge ivret for at kontrakter som i hvert fall gjelder norske fartøy bestilt av det offentlige, burde havne hos dem. Og det forstår vi, når vi leser utredningen «Utredning av det EØS-rettslige handlingsrommet for å stille kvalitetskrav i anskaffelser av fartøy» som nylig forelå. Kartleggingen som utrederne har gjort, viser bl.a. at i Frankrike har f.eks. samtlige 91 offentlige oppdrag gått til leverandører i Frankrike. Slik 100% er det ikke i Norge, enda de to land praktiserer eksakt samme regelverk.

Riktignok er Frankrike et mektig land i EU, der Norge ikke engang har plass ved bordet. Og er man stor, kan det nok være at regelstrikker strekkes lengre enn langt. Og så bryr man seg mindre om konsekvensene. Vi ser det samme innen forsvarskjøp, der – på tross av EUs bestrebelser for å endre praksis – de store kjøper av egen industri. Motivene fra å opptre slik kan variere fra det rent sikkerhetsmessige til ønske om å beholde arbeidsplasser. Begge deler utvilsomt vektige.

Hva er handlingsrommet?

Det er en trend i tiden å ville prioritere det nasjonale, det lokale. Kanskje en reaksjon på mange år med globalisering, kanskje fordi verden oppleves mer utrygg nå. Og da er lange leveringskjeder heller ikke noe spesielt å søke etter.

Utfordringen har vært regelverket for offentlige anskaffelser – eller rettere hva man skal legge i det, hvordan man skal tolke det som står der. Dette er definert som handlingsrommet. Hva det skal være, er EFTAs overvåkingsorgan (og EU) spurt om flere ganger fra norsk side, bl.a. i forbindelse med etableringen av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Og prosessen med å avklare handlingsrommet for tildeling av kontrakter i helse- og sosialsektoren direkte til ideelle, holder vel fortsatt på.

I den nevnte utredningen er det Menon Economics og Arntzen de Besche Advokatfirma som tar for seg det EØS-rettslige handlingsrommet for å stille krav og kriterier ved offentlige anskaffelser av fartøy. Det gjelder både anskaffelser av fartøy, operatørtjenester og reparasjons- og vedlikeholdsoppdrag.

Vi forstår at det er et handlingsrom. Det er tillatt å stille krav og kriterier som fører til at norske leverandører av og til skip blir valgt, men de må være saklig begrunnet og forholdsmessige. Oppdragsgivere har et relativt stort spillerom til å stille krav i kvalifikasjonsfasen eller konkurransefasen, forutsatt at kravene ikke er i strid med EØS art. 11 eller i strid med de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesretten. Likeledes er adgangen nokså vid når det gjelder å vektlegge kvalitet over pris i den enkelte anskaffelse.

Årsbudsjett og livsløp

Med andre ord mener utrederne at her er det muligheter. Nå er ikke dette regelverket nytt og de grunnleggende prinsippene er såpass tilårskomne at også historikere snart vil begynne å interessere seg for deres tilblivelse. Og det er ingen mangel på skarpskodde jurister og advokater på feltet offentlige anskaffelser – enten ansatt i en offentlig virksomhet eller i et advokatfirma. Likevel er det flere, maritim verftsindustri blant de fremste, som klager over at de ikke får oppdrag fra det offentlige. Vel vitende om at det ikke er lov å ta nasjonale hensyn.

Hvorfor det er slik, er ikke neppe tema for forskning. Ikke en gang for en oppgave på bachelor-nivå. Årsakene er klassiske og snart mosegrodde. Den ene årsaken er bruk av laveste pris. Flere gode krefter argumenterer sterkt med at krav til ulike kvalitetsaspekter må sterkere inn som krav og kriterier i de offentliges anskaffelser. Da svarer noen at slikt vil koste penger, og vi må husholdere med de pengene i vi har. Anskaffelsesprisen har noe med årsbudsjett å gjøre. Så strides de lærde om f.eks. miljøkrav fører til dyrere anskaffelser. Noen utredninger konkluderer med at så ikke nødvendigvis er tilfelle. I hvert fall dersom man måler over produktets livsløp. Men, hallo, vi snakker jo om årsbudsjett.

Kompetanse og tolkning

Inntil næringslivets så å si samtlige produkter harmonerer med de for tiden ypperste miljøkravene, kommer vi neppe særlig videre her. Toppsjefene i offentlige virksomheter er påholdne med sine penger. De måles på slikt. Men, heldigvis, det finnes noen spydspisser, så det er håp. Inntil videre er imidlertid utlendingene på mange områder ofte mer konkurransedyktige enn nasjonale leverandører.

Den andre årsaken vi snakker om her, har også sammenheng med lederes påholdenhet når det gjelder penger. Den maritime utredningen avdekker ingen nyhet. At det er handlingsrom i et regelverk som er et rammeverk, er neppe oppsiktsvekkende. Spørsmålet er hva man kan legge i et slikt handlingsrom. Hvis den enkelte virksomhet hadde satset mer på innkjøpskompetanse, kunne man trolig sett interessant forsøk på å teste dette rommets grenser. Stavanger kommune har gjort det på anskaffelser der menneskerettighetskrav er med. Men skal man teste et handlingsrom kreves ressurser og kompetanse. Det er ingen kvikk fix. Det er derimot mye enklere og billigere med laveste pris.

Erstatningsfrykt

Og laveste pris har ikke EFTAS overvåkingsorgan noe imot. Heller ikke Kofa eller domstolene. Dermed risikerer man i mindre grad å havne i en form for uføre, i den forstand at noen klager og kommer ut i andre enden med imøtekommelse av et omfattende erstatningskrav. Årsbudsjettene i offentlige virksomheter har ikke altfor store – om noen – poster som er en slags beredskap som kan benyttes i tilfelle noen skulle prøve å utforme handlingsrommet i offentlige anskaffelser.

Så snart man vil se hvor langt strikken kan tøyes, er man uten på en arena der behovet for lederforankring er større og større – og vanskelige og vanskeligere å få. Det er fordi risikoen for å trå feil øker med antatt dristighet. Innovative anskaffelser er et eksempel der det er en smule risiko for ikke å lykkes, men da dreier det seg om produktet man jakter på – eller at noe skjer i prosessen. Noen innovasjonsbølge over landet er det vanskelig å se om man holder seg til offentlige anskaffelser selv om regelverket her er vel utprøvd. Da kan man tenke seg rykkingene i lederes ryggrad dersom noen i virksomheten kommer opp med en ide om å teste selveste handlingsrommet i regelverket. For f.eks. å nå satte politiske mål.

Den kulturelle dimensjon

La oss legge til en kulturell dimensjon. Det er ikke pengerisikoen alene som er ute og går. Vi er lært opp til, siden dagens regelregime kom for snart 30 år siden, at man skal være også dette regelverket etterrettelig. Slikt er dessuten en solid og vel ansett embetsmanns-tradisjon. Ikke noe sprell. Og det første norske myndigheter tenkte på da det nye regelregimet kom med EØS-avtalen i sin tid, var å få i stand et lavterskeltilbud i form av Kofa. Klagenemnda skulle si fra hva som var rett eller galt basert på innkomne klager, og så skulle vi lære av hva de kunnskapsrike i Kofa kom til. Dette grep mediene begjærlig fatt i og lenge – noen steder ennå – var «tap» i Kofa godt stoff: «Kommune-blemme, tatt for regelbrudd». Å kunne se slikt gjorde at mange lesere følte seg sikre på at det var noe kommunen drev med som ikke holdt vann. Feilaktig ofte, men med folkemeningen kan man vanskelig osv.

Dermed ble Kofa i manges øyne en straff, noe en rekke offentlige virksomheter ville unngå for all del. Det hadde med omdømme å gjøre. Først mange år kom det som i dag er Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, hvis formål er å hjelpe offentlige innkjøpere å gjøre rett og best.

Om vi tror dette kan endre seg? Tja, vi tror det. Men det dreier seg i bunnen om tre uhyre sentrale faktorer: Penger, virksomhetens omfang og lederes behov av å unngå karrierehemmende eksperimenter. Egentlig er det vel bare arvesynden som er mer grunnfestet. Men den maritime utredningen er godt lesestoff. Så får vi se om den blir mer enn det.