Av Jacob M Landsvik, spesialrådgiver, Ressurser på avveie AS
Grunnleggende forutsetninger for å lykkes med offentlige anskaffelser er mange. Offentlige anskaffelser er BEHOVSDEKNING. Offentlige anskaffelser er LEDERANSVAR. Offentlige anskaffelser er STANDARDISERING&GODE PROSESSER. Offentlige anskaffelser er RIKTIG ORGANISERING. Offentlige anskaffelser er KUNNSKAP&FERDIGHETER. Offentlige anskaffelser er SYSTEMER&STYRING. Offentlige anskaffelser er ETIKK&INTEGRITET. Offentlige anskaffelser er LEVERANDØRUTVIKLING. Offentlige anskaffelser er ETIKK & SAMFUNNSANSVAR. Offentlige anskaffelser er ANSVARLIG ADFERD. Offentlige anskaffelser er LOVER&FORSKRIFTER og LEVERANDØRUVIKLING. Det er nettopp dette rike mangfoldet av ansvar, organisering, adferd, standardisering, prosesser, etikk, samfunnsansvar, integritet, systemer og styring, lover og forskrifter og leverandørutvikling som gjør innkjøpsfaget så utrolig spennende.
Til tross for at offentlige anskaffelser er betydelig mer enn lover og forskrifter har hverken oppdragsgivere eller innkjøpere maktet å tydeliggjøre de grunnleggende forutsetningene for å lykkes med det gode innkjøp. Nesten alt av seminarer, frokostmøter, kurs og samlinger er spekket med jurister og juridisk kompetanse som riktignok viser viktig vei i en relativt uoversiktlig juridisk jungel av fallgruver og minebelagte områder. En offentlig anskaffelse kan imidlertid være rett og riktig ifølge lov og forskrift uten å hverken dekke noe behov eller føre til forbedringer.
Når det kommer til etikk i anskaffelsesprosessen og samfunnsansvar dekker ikke det juridiske på langt nær alt som kan inntreffe av uønskede hendelser. På det juridiske område har vi begrepet habilitet. Om habilitet sier professor Jan Fridtjof Bernt: «Inhabilitet er ingen tjenestefeil i seg selv, men det kan være en feil å ikke oppdage og gi beskjed om et slikt forhold. Det å bomme på hvor grensene går for dette juridiske begrepet, er ofte ganske tilgivelig. Inhabilitet behøver ikke bety at det er truffet et galt vedtak. At det ikke foreligger inhabilitet, hindrer ikke at det kan treffes vedtak som er påvirket av usaklige hensyn.» Det betyr at inhabilitet både er en ubetydelig feil og tilgivelig. Mens leverandører hver eneste gang en offentlig kontrakt lyses ut kjemper med alle midler om å nå helt opp i konkurransen og oppdragsgivere bruker store ressurser på å kvalitetssikre konkurransedokumentene er habilitetsforholdet av relativt underordnet betydning. Det er ikke betryggende for et lite land som Norge. Vi kan oppleve at leverandører leter høyt og lavt etter feil om de ikke når opp i konkurransen. Vi kan oppleve at anskaffelser klages inn til det offentlige klageorganet KOFA som kommer til èn avgjørelse, for deretter å oppleve at Tingretten kommer til et helt annet resultat når anskaffelsen bringes inn for rettsapparatet. Saker har sogar endt i Høyesterett som har sendt saken tilbake til Lagmannsretten for ny behandling.
Det sitter advokater fra ulike advokatkontor som også er oppnevnt av KOFA. De samme KOFA-representantene prosederer saker for sine klienter som går mot Kofa-avgjørelser. Det er advokater som rådgir sine klienter i offentlige anskaffelsessaker om å klage, når de ikke har nådd opp i en konkurranse på tross av at grunnlaget for en klage ikke er det beste. På den andre siden finnes det oppdragsgivere som skylder på sine leverandører når behovsdekningen uteblir uansett om årsaken til mangelfull behovsdekning er oppdragsgivers ansvar.
Desidert høyest transaksjonskostnader
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring v/ Anskaffelsesdivisjonen har regnet seg frem til at Norge topper listen over land med desidert høyest transaksjonskostnader i offentlige anskaffelser. Det er svært viktig at enhver offentlig virksomhet skal kunne stå til ansvar for sin innvirkning på samfunn, miljø og økonomi. Graden av risikoreduserende tiltak er avhengig av virksomhetens egenart. Virksomheter bør eventuelt ta forholdsregler, for å forebygge eventuelle negative virkninger av sin forretningsaktivitet. Det siste er tydeliggjort både i Åpenhetsloven og i den europeiske standarden, NS-EN 17687:2022 Integritet og ansvarlighet i offentlige anskaffelser.
Man kan spørre seg om hvor det etiske gangsynet er, både hos leverandører og oppdragsgivere som blåser opp transaksjonskostnadene for å nå opp i konkurransen om offentlige kontrakt, ved å gå til rettslige skritt når ansvaret ligger på leverandøren som kanskje ikke har gitt sitt beste tilbud. Eller når oppdragsgiver mobiliserer store ressurser i arbeidet med å finne en syndebukk når det gjelder mangelfull behovsdekning hvor oppdragsgiver sitter med ansvaret.
Offentlige anskaffelser er betydelig mer enn jus. Det er i aller høyeste grad etikk og samfunnsansvar. Etikk i anskaffelsesprosessen i den forstand at man ikke retter baker for smed, men tar ansvar for egne feil og mangler både som leverandør og oppdragsgiver. Et klart samfunnsansvar er å ikke blåse opp transaksjonskostnadene ved unødvendige rettskonflikter. Formålet med offentlige anskaffelser er å utnytte samfunnets ressurser mest mulig effektivt. Den Europeiske standarden NS-EN 17687:2022 Integritet og ansvarlighet i offentlige anskaffelser legger opp til at samtlige parter i en offentlig anskaffelse er åpne for granskning av egen innsats. At man selv tar ansvar for egne feil og mangler og iverksetter tiltak for å både unngå granskninger og å rette feil og mangler. Dette er et meget viktig område som internasjonale eller nasjonale regelverk i begrenset grad kan forebygge eller regulere.
Det er viktig i denne sammenheng å peke på kravet til god forretningsskikk. God forretningsskikk er en rettslig standard og refererer seg til vanlig oppfatning av forretningsetikk. Prinsippet er nært beslektet med lojalitetspliktene i et kontraktsforhold. Lojalitetsprinsippet i kontraktsforhold er sentralt, så sentralt at illojalitet, i gitte tilfeller, kan føre til et kontraktsbrudd. Filosofen Immanuel Kant har sagt: «Jeg skal alltid handle slik at den regelen jeg handler etter kunne gjelde som allmenn lov.» Det er en meget god rettesnor for god etisk adferd. Der hvor det rettslige har sin begrensning er det viktig å peke på at integritet og ansvarlighet er grunnpilarene i all offentlig forvaltning og spesielt innenfor offentlige anskaffelser. Der hvor habilitet, forretningsmessighet og lojalitetsplikt har sine begrensninger overtar integritet og ansvarlighet.
Standard for integritet og ansvarlighet
De Europeiske standardiseringsorganisasjonene, inklusiv Standard Norge har gjort en stor innsats for å få på plass en europeisk standard for integritet og ansvarlighet i offentlige anskaffelser. Standarden legger føringer for beste praksis innenfor planlegging, gjennomføring og oppfølging av offentlige anskaffelser. Ved å bruke standarder kan virksomheter forsikre seg om at produksjon og prosesser foregår i henhold til kontinuerlig oppdaterte forskningsresultater, beste praksis og annen kunnskap og erfaring.
Gjennom standardisering kan forskningsresultater gjøres tilgjengelig for praktisk næringsvirksomhet, og kunnskapen blir delt blant mange. Kunnskapsproduksjon er ressurskrevende, spesielt for små virksomheter, og det er derfor både effektivt og forenklende å få tilgang til oppdatert kunnskap gjennom standarder.
Utfordringene med offentlige anskaffelser er ikke mangel på godt regelverk internasjonalt eller nasjonalt, men evnen til å etterleve regelverket hos de enkelte oppdragsgivere som skal praktisere det. Dette lar seg ikke løse med flere eller strengere regler, men med f. eks standarder som kan benyttes som konkret veiledning for å ivareta krav i regelverket. Standardisering sikrer gode anskaffelsesfaglige prosesser og gir dialogen mellom leverandør og oppdragsgiver en betydelig kvalitetsheving. Det kan i sin tur bety redusert risiko for så vel klager som rettslige konflikter i anskaffelsesprosessen og igjen redusere transaksjonskostnadene. Når lover og forskrifter har sin begrensning, kan også risikoreduserende adferd bli aktuelt ved hjelp av etisk refleksjon. mange arbeidsgivere tar for gitt at ansatte skal falle ned på den riktige siden i etiske dilemmaer, uten å gi medarbeiderne anledning til etisk refleksjon. Som oftest vet de fleste hva som er riktig å gjøre. Utfordringene kan komme når vi ikke ønsker å erkjenne egne feil og prøver å dekke over egne feil med å peke på andre. For at vi skal kunne gjøre de rette valgene handler det om å ha både anledning og evne til å reflektere over egne handlinger og innse hvilke konsekvenser valgene vil få. Etisk refleksjon er undervurdert som rettesnor for en ønsket adferd generelt og ikke minst innenfor offentlige anskaffelser. Det gjør seg spesielt gjeldene i kontraktsforholdet. En kontrakt er en avtale eller overenskomst mellom to eller flere parter som går ut på å stifte rett og plikt for dem. Kontrakter er oftest gjensidig bebyrdende, det vil si at begge parter pålegges både rettigheter og forpliktelse. Utfordringene oppstår når en part i kontraktsforholdet er mer opptatt av egne rettigheter enn forpliktelser. Her kommer så vel integritet, ansvarlighet og etisk refleksjon til anvendelse.
Kjøreregler for samspill
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har laget kjøreregler for samspillet mellom leverandør og oppdragsgiver. Fem kjøreregler er utarbeidet for hvordan oppdragsgivere og leverandører bør opptre for å gjøre anskaffelsene bedre, mer effektive og mindre konfliktfylte. Formålet med de Felles kjørereglene er å få en felles forståelse for hvilke anskaffelsesfaglige vurderinger, tiltak og beslutninger som kan bidra til bedre anskaffelsesprosesser og en sunnere konkurranse. Kjørereglene er utarbeidet av representanter for oppdragsgivere og leverandører fra Fredrikstad kommune, Fylkesmannen, Fylkeskommunalt Innkjøpsforum, Gjesdal kommune, IKT Norge, KS, Maskinentreprenørenes forening (MEF), NHO, NHO Service, Skatteetaten, SMB Norge, Statens innkjøpssenter, Sykehusinnkjøp, Statens vegvesen og Virke. Kjørereglene er et meget godt tilskudd til lover og forskrifter, men omtaler ikke behovet for etisk refleksjon et eneste sted. Den kan være symptomatisk for tilstanden innenfor offentlige anskaffelser. Det er utarbeidet svært gode lover, regler og retningslinjer, men i liten grad pekt på betydningen av etisk refleksjon. Det er imidlertid Transparency International Norge svært gode på. Og sammen med Standard Norge kan vi som offentlige innkjøpere få verdifulle tilskudd til vårt etiske og moralske kompass. Vi lever i en tid hvor Økokrim advarer mot økte misligheter av mange slag. Det er derfor tidspunktet for å børste støvet av etisk refleksjon som verktøy og virkemiddel i offentlige anskaffelser.
Bli den første til å kommentere på "Hva er offentlige anskaffelser?"