Kofa med 21 års-dag, men så …

(Anbud365-kommentar) Hva skjer med Kofa (Klagenemnda for offentlige anskaffelser), som fyller 21 år 1. januar 2024? Ikke så veldig mye i førjulstiden, utover den samfunnsnytten organet driver med – å bidra løpende til kompetanseløft på dette området. Men straks over jul kommer skjerpede miljøkrav, hovedregelen blir minst 30%-vekting. Og målet er best mulig miljø- og klimaeffekt. Hvordan skal klagenemnda håndtere dette uten tilførsel av nødvendig kompetanse. Si at det meste dreier seg om det utilnærmelige innkjøpsfaglige skjønnet, som de ikke kan gjøre noe med? Ikke nok med det, om fem måneder skal Anskaffelsesutvalget melde hva det mener skal være beste håndhevelse av de miljø- og klimapåkledte anskaffelsesreglene. Ikke minst handler det om Kofas rolle.

Klageorganet Kofa benytter skriftlig saksbehandling, det er ingen vitner som i en domstol. Og i nemnda sitter ti meget kompetente advokater/jurister, m.a.o. er dette en klagenemnd med de beste forutsetninger for å treffe rett vedtak. Riktignok vekker deres beslutninger tidvis debatt blant de kollegaene som ikke er med i nemnda, og en og annen leverandør eller oppdragsgiver er nok tidvis dypt uenig i nemndas konklusjon i enkeltsaker. Man liker jo ikke å tape.

Står fjellstøtt

Mange tusen saker er behandlet i nemndas levetid og den står fjellstøtt både i og utenfor anskaffelsesmiljøet. For de som i kortere eller lengre tid utgjør sekretariatet, er dette den beste plattform om man ønsker seg en videre karriere som ekspert på offentlige anskaffelser. Og mang en innkjøper i det offentlige er naturlig nok stolte når deres Kofa-sak faller heldig ut, og, ja, det er faktisk for noen også meritterende å få en sak for Kofa i det hele tatt. Da får man testet ut sin juridiske kompetanse.

Kofas arkiver er dessuten reneste Sarepta-krukke for de som ønsker seg mer kunnskap om reglene for offentlige anskaffelser. Det direktivstyrte anskaffelsesregelverket er på mange punkter overlatt til klageorganer og domstoler når det gjelder å tolke hva de enkelte formuleringer kan innebære. Lurer man på noe, kan Kofa trolig gi svar. Det er også noe av formålet med denne klagenemnda, den skal være et lavterskeltilbud, men også en kilde til jevnt økende kompetanse på anskaffelsesområdet.

Har lyktes

Det er ingen tvil om at Kofa har lyktes, ei heller at løsningen – m.a.o. ikke å være domstol, har vært et fornuftig valg. Og etter hvert har sekretariatet også maktet å komme ned på saksbehandlingstider som sømmer seg et lavterskel-tilbud. Tross stadig mer kompliserte saker. Barnesykdommene på området er forbi. Rett nok tar det fremdeles mer enn akseptabel tid å avklare sakene som gjelder overtredelsesgebyr, dvs. klager på at det er en ulovlig direkteanskaffelse som har foregått. Men det jobbes også her aktivt med å kutte saksbehandlingstiden.

Nå står klagenemnda snart overfor en ny tid. Uten utredning eller forarbeider skal offentlige virksomheter fra 1. januar som hovedregel vekte miljøkrav med 30% minimum. Eller er det klimakrav? Og en rekke sakkyndige på området har pekt på at flere begreper i de nye bestemmelsene ikke er legalt avklart med hensyn til hva de betyr. Nå kommer riktignok en veiledning fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) hver dag som helst. Den vil gi en pekepinn på hvordan de nye bestemmelsene skal praktiseres. Men DFØ er ingen lovgiver, og Stortinget har ikke vært inne i bildet siden det dreier seg om en endring i forskrift.

Inn i en ny tid

Hva skal så de bolde i nemnda med solid juridisk bakgrunn holde seg til? Hvis skal-krav er imøtekommet eller overtreffes, er alt ok. 29%-vekt betyr regelbrudd? Selv om miljøgevinsten er utvetydig? Formålet er jo å sikre at offentlige anskaffelser er og forblir et effektivt verktøy i den grønne omstillingen. Og Regjeringen har bestemt at dersom man som hovedregel vekter med 30% imøtekommer verktøyet formålet. I en kommentar til Anbud365 tidligere i uken mener statssekretær Anne Marit Bjørnflaten i Nærings- og fiskeridepartementet dessuten at dette er et «nivå» som de vil videreføre når Anskaffelsesutvalgets arbeide er avsluttet og ny lov eventuelt kommer.

Hva gjør så Kofa ut av dette? Mulighetene for å tolke er vidåpne, så dette blir spennende og nyskapende. Spørsmålet er om man trenger kunnskap om miljø, klima – eller i videste forstand bærekraft – for å kunne tolke den nye bestemmelsen i lys av det som er målet med den. Mye slik kunnskap er nok allerede i nemnda, men det er vanskelig å se at noen form for ekspertise på dette området er å finne der. Da blir spørsmålet om man skal skaffe seg slik, la være, innhente uttalelser eller inviterer inn eksperter. Så skal man huske at kunnskapen på dette området utvikler seg stadig, her ruster gammel kunnskap ganske så fort. Og på samme måte som i jussen er det delte meninger på bærekraftsområdet.

Spennende håndhevelsestider

Ingen tvil om at vi går spennende håndhevelsestider i møte. Men så skal også Anskaffelsesutvalget i tillegg bruke noen måneder på nettopp å rette sitt faglige søkelys mot norsk håndhevelsessystem. I det bildet er Klagenemnda for offentlige anskaffelser svært sentral.

Forrige gang et utvalg så på håndhevelsen var da det nye håndhevelsesdirektivet fra EU skulle inn i norsk rett. Den daværende utredningen tok fra Kofa mulighetene til å ilegge overtredelsesgebyr for ulovlige direkteanskaffelser. I ettertid så de aller, aller fleste at dette ikke var en suksess. Omfanget av klager om ulovlige direkteanskaffelser falt som en sten uten at så mange trodde at også slike anskaffelser så å si ble borte. Poenget var nok at å klage til Kofa er greit nok, å ta det til domstolene krever mye mer av ressurser og tålmodighet.

Leverandør-engstelse

Å trekke en mulig oppdragsgiver for retten er vel, sett med leverandørøyne, hakket verre enn å klage til Kofa. Spesielt gjelder vel det leverandører som er på et marked der antallet oppdragsgivere nesten kan telles på en finger. Knyttet til bl.a. denne problemstillingen hører også spørsmålet om å etablere et tilsyn med offentlige anskaffelser hjemme. I Sverige har Konkurrensverket nettopp fått utvidede fullmakter for å drive slikt tilsyn på anskaffelses-området.

Her hjemme er det i første rekke NHO med ivrige heiarop fra Konkurransetilsynet som har ventilert behovet for etablering av et slikt tilsyn. Sistnevnte er muligvis inspirert av sin søstermyndighet på andre siden av Kjølen, i tillegg til at de selvsagt mener å ha sett et behov. NHO er representert i Anskaffelsesutvalget, slik at vi er ganske trygge på at problemstillingen – å etablere et tilsyn for offentlige anskaffelser – kommer på bordet i utvalget.

Tilsyn og Kofa

Å etablere et tilsyn berører ikke uten videre Kofa, med mindre man utsyreer klagenemnda med ressurser nok til selv å hente inn saker til behandling. Kofa er et rådgivende organ, men har allerede i dag mulighet til å spørre oppdragsgivere som det er klaget på, om hva som vil bli gjort for å rette feilen eller unngå slike feil i fremtiden. Det er en form for tilsyn i og med at oppdragsgivere følges opp, slik at de ikke fortsetter å feile.

Men hovedutfordringen til Anskaffelsesutvalget er mer å se på hvordan klagenemnda skal håndtere klager når bærekraft etter hvert trolig kommer med i anskaffelsesreglenes formålsparagraf sammen med effektiv bruk av samfunnets ressurser. I og for seg har formålet vært på plass lenge, men ikke i selve formålsparagrafen slik utvalget tar til orde for. Underveis i utvalgets arbeid skal imidlertid bl.a. Kofa håndtere og fortolke 30%-kriteriet med tilhørende unntak. I en rekke anskaffelser – i modne så vel som mindre modne markeder – skal den nye bestemmelsen gjelde. Mye vil dreie seg om hva som gir best miljøgevinst med tilhørende valg av verktøy.

Venter ikke på Godot

Unntak er det også: Hva betyr ordet uvesentlig som er sentralt i vurderingen av bruk av unntak, likeledes hva som «klart bedre» – i begge tilfelle klima og/eller miljøvirkning. Hvor vil nemnda breddfull av juridisk kompetanse legge listen? Eksempelvis – er kjøp av arbeidsrelaterte tjenester noe som har uvesentlig miljøvirkning? Kanskje, men hva om de det gjelder kjører bil til/fra oppdragsstedet? Jo, her trengs nok mer kompetanse enn hva man får i et juss-studium innenfor offentlige anskaffelser. Men hvordan skal Kofa få det, når organet fungerer som i dag? Vi venter ikke på Godot, men på hva Anskaffelsesutvalget sier i mai neste år.