Personer med fagansvar innen offentlige anskaffelser får rutinemessig spørsmål fra medarbeidere som ønsker å gjøre kjøp direkte fra én bestemt leverandør. Spørsmålet er aktualisert for alle anskaffelser under den nye terskelverdien på 1.1 millioner kroner og avdelingsdirektør innkjøp/juridisk i Undervisningsbygg i Oslo kommune, Terje Stepaschko, skriver blant annet at det er en klar preferanse for konkurranse, men at den preferansen overstyres dersom andre tilnærminger bidrar til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.
I anskaffelsesforskriften av 2001 § 1-4 bokstav k var en «direkte anskaffelse» definert som en «anskaffelse som skjer ved direkte henvendelse til en eller flere leverandører». I forskriften av 2006 § 4-1 bokstav q ble «ulovlig direkte anskaffelse» definert som «en anskaffelse hvor oppdragsgiver i strid med reglene i denne forskrift ikke har kunngjort konkurransen …». Disse definisjoner er ute av anskaffelsesregelverket, men «ulovlig direkte anskaffelse» er reetablert som et nøkkelbegrep for KOFAs gebyradgang i nåværende anskaffelseslov § 12. Anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper er videre samlet i anskaffelseslovens § 4, formålsbestemmelsen er spisset i anskaffelseslovens § 1, terskelverdien er hevet til kr 1.1 millioner og kjøp under kr 100 000 er unntatt fra anskaffelsesregelverket.
Den foretatte justering av terskelverdien til kr 1.1 millioner og nytt innslagspunkt for bruk av anskaffelsesregelverket til kr 100 000, forskyver den verdimessige ramme for slike anskaffelser, men gir ikke noe svar på når det eventuelt kan være legitimt å rette seg inn mot én bestemt tilbyder. De øvrige bevegelsene i regelverket bidrar heller ikke til et absolutt svar på dette spørsmål. Det er verdt å merke seg at alle begreper lever videre som litt bortgjemte bestanddeler i nåværende anskaffelseslov § 12 og at «direkte anskaffelse» neppe er byttet ut som forklaringsmodell i den juridiske hverdag. Et begrep som altså betyr at man kan gå direkte til en eller flere leverandører. Spørsmålet er når det eventuelt er tilstrekkelig med denne ene.
Det rettslige utgangspunkt
Det rettslige utgangspunkt er at alle anskaffelser skal underlegges konkurranse. Det er et av anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper, jf. anskaffelseslovens § 4. For anskaffelser over kr 1.1 millioner blir konkurranseprinsippet i hovedsak ivaretatt gjennom en kunngjøringsplikt, men også for disse tilfeller skal prinsippet hindre at det legges inn unødvendige konkurransebegrensninger. Det foreligger blant annet saksbehandlingsregler om åpne kravspesifikasjoner for å stimulere til så stor konkurranse som mulig. Konkurransebegrepet er altså ingen smal beskrivelse av kunngjøring og invitasjon, men en rettesnor fra planlegging til gjennomføring av anskaffelser. Mens anskaffelser over kr 1.1 millioner loses frem av saksbehandlingsregler, er det de overordnede prinsipper og lovens formål som viser vei i det kunngjøringsfrie rom. Spørsmålene er da om konkurranseprinsippet har en egenvekt som veier tyngre enn andre mulige formål med anskaffelsesloven, om konkurranse kun er et virkemiddel som skal «fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser» (jf. anskaffelseslovens §1) eller om spørsmålene er irrelevante fordi konkurranse alltid vil fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser (og derfor alltid er nødvendig).
Konkurranse som virkemiddel
Konkurranseprinsippet er fra flere hold fremhevet som et rent virkemiddel for å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser og dette prinsipp er stadfestet på s. 6 i Innst. 358 L – Innstilling til Stortinget fra næringskomiteen Prop. 51 L (2015–2016): «Departementet følger ikke opp flertallets forslag om å angi konkurranse om offentlige kontrakter som et formål med regelverket. På dette punktet slutter departementet seg til høringsinstansene som har fremholdt at konkurranse ikke er et formål i seg selv, men et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk.»
På s. 16 i samme innstilling står det imidlertid også: «Komiteen støtter forslaget om at ordet «samfunnstjenlig» tas inn i formålsparagrafen, noe som vil kunne ivareta hensyn til bl.a. konkurranse, arbeidslivskriminalitet, miljø, klima og sosiale forhold.» (Min utheving.)
Formålsparagrafen i anskaffelseslovens § 1 er da blitt slik: «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»
Det kan da fastslås at konkurranse ikke er et formål i seg selv, men at konkurranse likevel har en «samfunnstjenlig» egenverdi som en del av lovens § 1. «Effektiv bruk av samfunnets ressurser» inneholder et bredt spekter av bedriftsøkonomiske prinsipper og andre elementer, men det vil være i strid med lovgivers intensjon å hevde at konkurranse i seg selv er effektiv bruk av samfunnets ressurser. Når lovgiver likevel har fremhevet konkurranse som en samfunnstjenlig aktivitet, er det åpenbart ikke som en plikt, men som et hensyn av betydning i en helhetsvurdering. Den mest presise tilnærming til anskaffelser under kr 1.1 millioner vil da være at det er en klar preferanse for konkurranse, men at den preferansen overstyres dersom andre tilnærminger bidrar til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Grunnleggende prinsipper
I anskaffelseslovens § 4 står det: «Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet.»
Konkurranseprinsippet for anskaffelser opp til 1.1 millioner er i Nærings- og fiskeridepartementets veileder avgrenset slik:
«Kravet til konkurranse gjelder så langt det er mulig. Kun unntaksvis vil oppdragsgiver derfor kunne tildele en kontrakt direkte til en leverandør uten konkurranse. Avvik fra prinsippet kan for eksempel være tillatt der det kun foreligger én leverandør i markedet og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren.»
Departementet legger her opp til et konkurransekrav der unntak kun kan aksepteres der det ikke er mulig å anskaffe ytelsen fra andre enn én bestemt leverandør. Dette er neppe en korrekt tilnærming til regelverket. I det kunngjøringsfrie rom skal konkurranse i utgangspunktet anvendes der det er det beste virkemiddel for «effektiv bruk av samfunnets ressurser». Her må det foretas en saklig og helhetlig vurdering av ulike økonomiske, kvalitetsmessige, forretningsmessige, tidsmessige, miljømessige og samfunnsmessige forhold og stimulering av markedet via konkurranse har da en egenverdi i denne helhetsvurderingen. Det er videre mulig å hente argumenter i bestemmelsene om unntak fra kunngjøringsplikten i anskaffelsesforskriftens del II og III (blant annet der det kun er én leverandør i markedet), men de bestemmelsene har et annet nedslagsfelt enn anskaffelser som allerede er unntatt fra kunngjøringsplikten. En isolert tilnærming via disse unntaksbestemmelsene vil ta konkurranseprinsippet ut av sin lovregulerte kontekst og det er vanskelig å se at det er juridisk grunnlag for en så forenklet saksbehandlingsramme.
Forholdsmessighetsprinsippet betyr at en oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsens art, omfang, verdi og kompleksitet. Dette prinsippet er i det hele tatt årsak til at kunngjøringsplikten har falt bort opp til 1.1 millioner kroner, men det kunngjøringsfrie rom er ikke samtidig et konkurransefritt rom. Konkurranse skal som nevnt anvendes som et virkemiddel, men ved siden av lovens formålsbestemmelse gir forholdsmessighetsprinsippet liten veiledning for hvor stor konkurranse det bør legges opp til i hvert enkelt tilfelle. Hvorvidt kostnader under kr 500 000 nå har mistet noe av sin verdimessige betydning eller om alle anskaffelser fra kr 100 000 til kr 1.1 millioner har fått et verdimessig løft, kan diskuteres, men vurderingstema vil uansett være om flere tilbydere bidrar til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser (og er samfunnstjenlig) i den konkrete anskaffelse. Det bør i denne sammenheng også vurderes om overdreven bruk av konkurranse i anskaffelser med lave verdier alltid vil være i tråd med formål og prinsipper. I departementets veileder er KOFA-sak 2012/55 anvendt som eksempel på god anvendelse av konkurranseprinsippet. Her er det invitert 18 tilbydere i en konkurranse der anskaffelsens verdi er på kr 120 000. En så stor aktivitet rundt så små verdier er ikke nødvendigvis effektiv bruk samfunnets ressurser og heller ikke forholdsmessig.
Likebehandlingsprinsippet er også berørt i KOFA-sak 2012/55. Det står at dette prinsippet er ivaretatt fordi det er invitert 18 leverandører. Likebehandlingsprinsippet i konkurransefasen betyr imidlertid at alle potensielle tilbydere skal ha mulighet til å levere tilbud. Denne delen av likebehandlingsprinsippet er med andre ord tilsidesatt for konkurranser som gjennomføres med direkte henvendelse til en eller flere leverandører. Når 18 leverandører blir invitert og nr. 19 blir stående utenfor, er ikke likebehandling det første en bør tenke på. Den åpenbare mangel på likebehandling er jo også grunnen til at nr. 19 klager. Likebehandling for alle potensielle leverandører er altså valgt bort som prinsipp for disse anskaffelser.
Etterprøvbarhet og dokumentasjonsplikt
Etterprøvbarhetsprinsippet er et viktig prinsipp også ved gjennomføring av anskaffelser under kr 1.1 millioner og med et innslagspunkt på kr 100 000 er de selvforklarende, bagatellmessige anskaffelser løftet helt ut av anskaffelsesregelverket. Dersom en offentlig innkjøper finner det korrekt å smalne konkurransen, er det derfor alltid nødvendig med en begrunnelse dokumentert i anskaffelsesprotokollen og det gjelder særlig i tilfeller med kun én tilbyder. Grunnene må være knyttet opp mot de forhold som er skissert foran og «effektiv bruk av samfunnets ressurser» er det overordnede vurderingstema. Dette er en viktig beslutning i anskaffelsesprosessen og dokumentasjonsplikten følger da også av anskaffelsesforskriften § 7-1.
Konkurransebegrepet må rekonstrueres
Konkurranse via kunngjøring er hovedregelen i anskaffelsesregelverket og en slik synliggjøring av mulige oppdrag for alle potensielle tilbydere er konkurransebegrepets anskaffelsesfaglige grunnform. Denne grunnformen gjelder ikke ved direkte henvendelse til utvalgte leverandører og begrepet må fylles med et annet innhold. Direkte anskaffelser kan gjennomføres med henvendelser pr. telefon, kartlegging på internett, e-poster og andre markedsavklarende tiltak forut for selve tilbudsinnbydelsen og konkurransebegrepet er derfor ikke avgrenset til antall forespurte leverandører i selve konkurransen. Kokurranseforberedende aktiviteter på alle nivåer må implementeres i dette konkurransebegrepet og disse aktivitetene kan da eventuelt bidra til at kun én leverandør blir invitert til å levere tilbud. Der antall deltakere i seg selv ikke er egnet til å forklare konkurranseprinsippet i den enkelte konkurranse, kan slike kartleggingsaktiviteter altså legitimere fremgangsmåten. Det er viktig at disse aktiviteter dokumenteres i protokollen jf. etterprøvbarhetsprinsippet ovenfor.
Avslutning og konklusjon
Konkurranseprinsippet gjelder i ulike varianter for hele anskaffelsesregelverket og er ingen spesialetablert pliktregel for anskaffelser under 1.1 millioner kroner. Det spesielle for disse anskaffelsene er at oppdragsgiver er gitt frihet til å opptre forretningsmessig effektivt innenfor en samfunnstjenlig ramme uten kunngjøring. Tilnærmingen til markedet skal ikke presses inn i et smalt konkurransebegrep. Så neste gang en medarbeider spør om det er mulig å foreta en anskaffelse direkte fra én leverandør vet du at det er i strid med forskriften å si nei. Et ubetinget ja er også i strid med forskriften. Dere må vurdere hva som er den mest effektive bruken av samfunnets ressurser, foreta en helhetsvurdering av de saklige hensyn som fremgår av denne artikkel og se om det allerede er gjennomført konkurranseforberedende aktiviteter. Grunnlaget for avgjørelsen må synliggjøres i anskaffelsesprotokollen og det kan settes to streker under svaret.
Bli den første til å kommentere på "Direkte anskaffelse fra én leverandør under terskelverdien på 1.1 millioner kroner"