Av Kristian Jåtog Trygstad, Partner i Advokatfirmaet Føyen Torkildsen
Denne artikkelen gjennomgår noen av utfordringene oppdragsgivere står overfor når de skal utpeke tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet. I norske anskaffelser er det vanlig å bruke ulike poengberegningsmetoder i tilbudsevalueringen. Gode innkjøp forutsetter da riktig beregning av poengutslagene. Nedenfor illustreres noen typiske problemer ved bruk av den forholdsmessige poengberegningsmetoden. Gjennomgangen er en kortversjon av den tilsvarende gjennomgangen i boken Tildeling av offentlige kontrakter.
Konkurranser om offentlige oppdrag skal avsluttes med at oppdragsgiver inngår kontrakt med leverandøren som har levert det beste tilbudet. I alle konkurranser som avsluttes med at kontrakt inngås, har oppdragsgiver dermed tatt stilling til hvilket tilbud som er best.
Valg av tilbud
Dersom tilbudet velges på grunnlag av den laveste prisen, er det enkelt å utpeke en vinner. Utfallet er også gitt hvis oppdragsgiver skal velge tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet, og ett av tilbudene bedømmes som best på alle tildelingskriteriene. Ofte er det imidlertid vanskeligere å finne det beste tilbudet. Utfallet av konkurransen kan avhenge av hvordan tilbudenes ulike styrker og svakheter vurderes opp mot hverandre.
Tildelingskriterienes vekt eller prioritet vil naturligvis legge føringer for denne samlede vurderingen. Vektes for eksempel tildelingskriteriet Pris 75 % og Kvalitet 25 % i en konkurranse om kjøp av PC-er, vil lav pris være viktigere enn god kvalitet. Leverandøren som tilbyr modellene med lavest pris, vil da ligge godt an til å vinne konkurransen.
Det er likevel ikke noen automatikk i at tilbudet med lavest pris anses som best. Utfallet kan for eksempel bli et annet hvis én leverandør tilbyr en PC med bare litt høyere pris enn konkurrentenes, men som er betydelig raskere, har mer lagringskapasitet og bedre skjermkort. I et slikt tilfelle kan det være at dette tilbudets forsprang på kvalitetskriteriet mer enn oppveier prisforskjellen og priskriteriets høyere vekt.
For å kunne avgjøre hvilket tilbud som er best, trenger oppdragsgiver derfor en metode for å sammenligne det ene tilbudets forsprang på priskriteriet med det andre tilbudets forsprang på kvalitetskriteriet. Anskaffelsesregelverket har få konkrete regler for denne sammenligningen, men det stilles krav om at oppdragsgiver skal finne frem til, og premiere, relevante forskjeller mellom tilbudene.[1] Dermed er det langt på vei oppdragsgivers frihet – men også ansvar – å finne en egnet metode.
Valg av poengberegningsmetode
Norske oppdragsgivere bruker som regel poengberegningsmetoder i tilbudsevalueringen. Disse metodene kjennetegnes ved at tilbudene gis poeng ut fra hvor godt de oppfyller hvert av tildelingskriteriene. Tilbudet med høyest samlet poengsum anses som det beste.
Det vanligste poengberegningsmetodene er de lineære og de forholdsmessig metodene. Det er relativt store forskjeller mellom disse metodene. Valg av poengberegningsmetode påvirker ikke rangeringen av tilbudene, men fordelingen av poeng for ulik oppfyllelse av tildelingskriteriene. Dermed vil metodevalget ofte få betydning for utfallet av konkurransen. Derfor er det viktig å forstå og forutse konsekvensene av metodevalget, slik at oppdragsgiver kan velge riktig metode.
En måte å forstå konsekvensene av den poengberegningen som gjøres, er å holde tilbudenes poengscore opp mot en såkalt beregnet betalingsvillighet. I den samlede vurderingen av hvilket tilbud som er best, vil et forsprang på 1 prispoeng utligne 1 poengs forsprang på et av de andre tildelingskriteriene.[2] Finner man kronebeløpet som tilsvarer 1 prispoeng, vil man dermed også vite hvor mye oppdragsgiver i realiteten er villig til å betale for 1 poengs forsprang på de andre tildelingskriteriene.[3] Som gjennomgangen nedenfor vil vise, kan denne informasjonen brukes til å forstå hvordan tilbudenes styrker og svakheter holdes opp mot hverandre.
Nedenfor vil den beregnede betalingsvilligheten bli brukt til å illustrere noen typiske utfordringer ved bruk av forholdsmessige poengberegningsmetoder. Som det vil fremgå, gir denne metoden kunne gi utslag som innkjøper egentlig ikke så for seg, først og fremst ved at anskaffelsene kan bli uforholdsmessig dyre.
Den forholdsmessige metoden
Når tildelingskriteriet Pris bedømmes ved bruk av den forholdsmessige metoden, blir tilbudet med lavest pris benyttet som referanseramme i bedømmelsen av de øvrige tilbudene.[4] Tilbudet med lavest pris får maksimal uttelling, mens de øvrige tilbudenes poeng reduseres forholdsmessig ut fra hvor mye billigere den laveste prisen er enn deres tilbudte pris. I den tenkte konkurransen om kjøp av PC-er kunne man eksempelvis se for seg følgende tilbudspriser for kjøp av én PC, med tilhørende poengscore på priskriteriet:
| Tilbud | Pris | Poeng |
| Tilbud A | 4 000 kr | 10,00 |
| Tilbud B | 16 000 kr | 2,50 |
| Tilbud C | 8 000 kr | 5,00 |
| Tilbud D | 5 000 kr | 8,00 |
Det er verdt å merke seg at den forholdsmessige metoden beregner ulike poengutslag for prisdifferanser avhengig av avstanden til den laveste prisen. Differansen mellom tilbud A og tilbud D på 1 000 kroner gir eksempelvis 2 poengs uttelling, mens differansen mellom tilbud A og tilbud B på 12 000 kroner gir 7,5 poengs uttelling. I det første tilfellet tilsvarer dermed hvert prispoeng 500 kroner, mot 1 600 kroner i det siste tilfellet. Denne forskjellen på kroneverdien av et prispoeng er et kjennetegn ved den forholdsmessige metoden. Til sammenligning vil hvert prispoeng svare til ett fast kronebeløp ved bruk av en av de lineære metodene. Der vil altså en prisforskjell på et gitt kronebeløp gi det samme poengutslaget, uansett hvor stor differansen er til referanseprisen.
Ved bruk av forholdsmessige poengberegningsmetoder gir en prisforskjell på et gitt kronebeløp størst poengutslag når det er små differanser mellom tilbudet med lavest pris og den andre tilbudsprisen. Når avstanden til lavest pris øker, vil det samme kronebeløpet gi mindre poengutslag. Vi ser først hvilken betydning dette særtrekket ved de forholdsmessige metodene har når vi holder tilbudenes uttelling på priskriteriet opp mot uttellingen på de øvrige tildelingskriteriene. I eksemplet nedenfor teller tildelingskriteriene Pris og Kvalitet 50 % hver i det nevnte eksemplet om kjøp av PC-er:
| Tilbud | Kvalitetspoeng | Pris | Prispoeng | Sum |
| Tilbud A | 4,00 | 4 000 kr | 10,00 | 14,00 |
| Tilbud B | 10,00 | 16 000 kr | 2,50 | 12,50 |
| Tilbud C | 9,00 | 8 000 kr | 5,00 | 14,00 |
| Tilbud D | 5,00 | 5 000 kr | 8,00 | 13,00 |
Tilbud A og tilbud C blir samlet vurdert som like gode, fordi prisdifferansen på 4 000 kroner utlignes av at tilbud C har 5 poengs forsprang på kvalitetskriteriet. Dette tilsier at betalingsvilligheten for kvalitetsforbedringer er 800 kroner pr kvalitetspoeng.[5] Noen enkle justeringer i eksempelet viser imidlertid at metoden beregner en annen betalingsvillighet for de samme kvalitetsforbedringene, når forholdet mellom pris og kvalitet er annerledes.
Hvis ett av tilbudene for eksempel oppgraderte harddisken tilsvarende 1 kvalitetspoeng, mot et pristillegg på 800 kroner, ville det logiske være at styrkeforholdet mellom tilbudene var uendret. Slik er det imidlertid ikke. Hvis tilbud C forbedrer kvaliteten med 1 poeng og øker prisen med 800 kroner, blir forholdet mellom tilbudene slik:
| Tilbud | Kvalitetspoeng | Pris | Prispoeng | Sum |
| Tilbud A | 4,00 | 4 000 kr | 10,00 | 14,00 |
| Tilbud C | 10,00 | 8 800 kr | 4,54 | 14,54 |
Endringen av tilbud C har altså økt tilbudets uttelling i evalueringen. Det må bety at metoden beregner at oppdragsgiver er villig til å betale mer enn 800 kroner for kvalitetsforbedringen ved oppgradering av harddisken. Hvor mye mer, ser man ved å finne den prisen tilbud C må ha for å få 4 poeng på priskriteriet. Da vil begge tilbudene få 14 poeng i evalueringen, og styrkeforholdet mellom dem vil være uendret:
4 = 10 x 4 000/tilbudt pris
Tilbudt pris = 10 000
Hvis tilbud Cs pris er 10 000 kroner etter kvalitetsforbedringen, vil prisdifferansen veie opp for kvalitetsforskjellen. Mens oppdragsgiver opprinnelig var villig til å betale 800 kroner pr kvalitetspoeng, angir metoden altså at betalingsvilligheten er 2 000 kroner for en ytterligere kvalitetsforbedring på 1 poeng. Tilbud C vil med andre ord vinne konkurransen ved å øke kvaliteten fra 9 til 10 poeng så lenge prisøkningen for kvalitetsforbedringen er lavere enn 2 000 kroner.
Dette er en konsekvens av at oppdragsgivers beregnede betalingsvillighet for kvalitetsforbedringer ikke er konstant ved bruk av den forholdsmessige metoden. Den knyttes heller ikke opp mot en markedspris eller nytteverdi. Kronebeløpet som tilsvarer 1 poeng på priskriteriet, blir høyere jo større avstanden er fra den laveste tilbudsprisen. Det betyr at det skal stadig større prisdifferanser til for å utligne fortrinn på kvalitetskriteriet. Slik vil det alltid være når forholdsmessige metoder brukes, og utslagene vil være enda større hvis tilbudet med lavest pris ikke er blant de beste i konkurransen.
I praksis kan man ofte anslå med noenlunde nøyaktighet hvor mye en kvalitetsforbedring koster, eller hvor mye denne forbedringen er verdt for oppdragsgiver. I dette tilfellet vil man også kunne beregne en forholdsvis nøyaktig verdi av hvert kvalitetspoeng ved å sammenligne prisen på ulike modeller og prisen på tilleggskomponenter, illustrert ved at oppgraderingen av en harddisk var verdsatt til ca. 800 kroner.
Hvis den forholdsmessige metoden skal brukes, må oppdragsgiver derimot akseptere at kvalitetsforbedringer prises ulikt, avhengig av hvor dyre tilbudene er. Den beregnede betalingsvilligheten for de samme kvalitetsforbedringene vil variere, avhengig av differansen mellom tilbudsprisen til det enkelte tilbud og den laveste prisen. Det er ingen logisk grunn til at det siste kvalitetspoenget skal være (mye) mer verdt enn de øvrige. Det er heller ikke noen rasjonell forklaring på hvorfor det skal være riktig å betale mer for den samme kvalitetsforbedringen hvis tilbudene er dyre (her illustrert ved den samme oppgraderingen av harddisken), enn det man er villig til å betale for denne kvalitetsforbedringen hvis tilbudene er billigere.
Brukes forholdsmessige metoder i evalueringen, blir oppdragsgiver sårbar for strategiske tilbud fra leverandører med høy kvalitet og høy pris. Enda viktigere er det at oppdragsgiver risikerer at anskaffelsene blir uforholdsmessig dyre. Det er dette som er den sentrale innvendingen mot bruk av den forholdsmessige metoden. I slike tilfeller vil ikke bruk av den forholdsmessige metoden være i samsvar med formålet om effektiv bruk av offentlige ressurser.
Avsluttende kommentarer
Den forholdsmessige metoden har vært kritisert i økonomisk teori, og i den svenske Upphandlingsutredningen er det anbefalt at den forholdsmessige metoden ikke benyttes.[6] Her i Norge har Klagenemnda for offentlige anskaffelser flere ganger uttrykt skepsis til bruk av metoden, særlig på grunn av de utfordringene som det er redegjort for ovenfor. Disse utfordringene er lite problematisert i norsk anskaffelseslitteratur, og det kan godt være at en del innkjøpere ikke er kjent med dem. Dette gjelder særlig siden konsekvensene er delvis skjult i sammenligningen av poengene. Det er først når man undersøker hva som ligger bak poengutslagene, at man får innsikt i betydningen av å bruke forholdsmessige metoder i evalueringen. En analyse av den beregnede betalingsvilligheten er, som nevnt, et egnet verktøy i denne sammenhengen.
Som oftest vil det nok være mer hensiktsmessig å bruke en av de lineære poengberegningsmetodene i evalueringen. Disse metodene er bedre egnet til å sikre at det kronebeløpet som svarer til ett prispoeng gir rimelig samsvar med oppdragsgivers betalingsvillighet for kvalitetsforbedringer. Selv om det er svakheter ved den forholdsmessige metoden, er det likevel neppe grunnlag for å forby bruk av metoden på generell basis. Den forholdsmessige metoden er ikke den eneste metoden som har svakheter, og adgangen til å bruke metoden bør avhenge av om, og i hvilken utstrekning, svakhetene gjør seg gjeldende i den aktuelle konkurransen.
Utgangspunktet er at forholdsmessige metoder er lovlige hvis oppdragsgiver kan vise at tilbudenes poenguttelling gjenspeiler relevante forskjeller mellom tilbudene og ivaretar tildelingskriterienes vekt. Det er flere eksempler fra praksis på at bruk av den forholdsmessige metoden er akseptert etter en konkret vurdering. Oppdragsgiver bør imidlertid ha et bevisst forhold til svakhetene ved de forholdsmessige poengberegningsmetodene og unngå dem i konkurranser hvor svakhetene gjør dem uegnet.
________________________
[1] Dette er en konsekvens av at domstolene ikke har til oppgave å foreta en fullstendig evaluering av tilbudene og utpeke en vinner av konkurransen.
[2] Er tildelingskriteriene vektet, vil det være de vektede poengsummene som oppveier hverandre.
[3] En sammenligning ved beregnet betalingsvillighet ligger nærmere opp mot den intuitive måten å sammenligne tilbud på. Denne måten å analysere utslag på kan derfor være nyttig som kvalitetssikring for oppdragsgiver, og den kan være nyttig for leverandører og tvisteløsningsorganer som ønsker bedre innsikt i grunnlaget for valg av tilbud. For ordens skyld understrekes det at en sammenligning med den beregnede betalingsvilligheten ikke reduserer evalueringen til et regnestykke.
[4] Den forholdsmessige metoden kan også uttrykkes slik: Poeng = maksimal poengsum x (lavest pris/tilbudt pris)
[5] 4 000 kr/5 poeng = 800 kr/poeng
[6] Se SOU 2013:12 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling side 152 flg.
Bli den første til å kommentere på "Forsvinner pengene i poengene?"