Advokat/partner Heddy Ludvigsen og senioradvokat Aleksander Bergby Henriksen – begge Advokatfirmaet Hjort
Anskaffelsesregelverkets betydning for oppdragsgivers håndtering av leverandørers kontraktsbrudd, er et tema som får stadig mer fokus. I et innlegg på Anbud365 av Jonn Sannes Ramsvik, CMS Kluge, tas det til orde for at en avgjørelse fra EU-domstolen på tampen av 2023 må forstås slik at reglene om vesentlige endringer ikke får anvendelse ved manglende håndhevelse av leverandørers kontraktsbrudd. Vi stiller oss tvilende til om denne tolkningen er riktig.
En kommentar til innlegget «Kan man få overtredelsesgebyr for manglende håndheving av kontraktsbrudd?», Anbud365 11. september 2024 av senioradvokat Jonn Sannes Ramsvik, CMS Kluge Advokatfirma.
Etter at en konkurranse er avsluttet og kontrakt er inngått, avsluttes i utgangspunktet også forholdet til anskaffelsesregelverket. Dette gjelder likevel bare så lenge kontrakten ikke endres vesentlig.
Anskaffelsesregelverkets endringsregler er i utgangspunktet myntet på tilfeller hvor oppdragsgiver og leverandør av ulike grunner blir enige om å endre kontrakten underveis i kontraktsforholdet, altså endringer som er ønsket. Både EU-domstolen og KOFA har imidlertid åpnet for at endringsreglene også kan gjelde der leverandøren misligholder kontrakten og oppdragsgiver unnlater å håndheve dette. Bakgrunnen er at oppdragsgivers unnlatelse av å benytte kontraktens misligholdsbeføyelser innebærer at leverandøren tillates en avvikende kontraktsleveranse med den konsekvens at kontrakten endres.
Jonn Sannes Ramsvik mener i nevnte innlegg at EU-domstolens forente saker C-441/22 og C-443/22 må forstås slik at reglene om vesentlige endringer bare kan benyttes der partene har ønsket endringer og blitt enige om disse. Fordi dette ikke vil være situasjonen der oppdragsgiver ikke følger opp et mislighold, kommer reglene om vesentlige endringer ikke til anvendelse i disse tilfellene. Dommen innebærer dermed, konkluderer Ramsvik, at oppdragsgivere har et handlingsrom ved oppfølging av mislighold «uten i tillegg måtte ta hensyn til risikoen for at oppfølgingen blir karakterisert som en ulovlig direkte anskaffelse».
Vi er ikke enig i at EU-domstolens avgjørelse gir grunnlag for en slik slutning.
Som Ramsvik, er vi tilhengere av at oppdragsgivere bør ha et handlingsrom når misligholdssituasjonen er et faktum. Forhold ved prosjektet, misligholdets karakter og partenes roller i kontraktsoppfølgingen gjør at offentlige oppdragsgiver – i likhet med private – må kunne vurdere hva som er en hensiktsmessig oppfølging av misligholdet. Samtidig er det ikke til å komme utenom at kontrakter med det offentlige er undergitt et særlig regime, som blant annet skal sikre likebehandling og konkurranse. Det er også dette som ligger til grunn for at det etter anskaffelsesreglene ikke er «fritt frem» når kontrakt først er inngått.
Som redegjort for av Ramsvik, gjaldt forente saker C-441/22 og C-443/22 to tilfeller der det forelå en forsinkelse som oppdragsgiver ikke sanksjonerte. Partene inngikk ingen skriftlig avtale om fristforlengelse og spørsmålet for EU-domstolen var om aksept av utsatt frist, eller «stilltiende avtale» (avsnitt 32) måtte anses som «en form for mangelfuld gennemførelse» av kontrakten, eller som en vesentlig endring i anskaffelsesdirektivets forstand.
Ikke overraskende konkluderer EU-domstolen med at det for spørsmålet om det foreligger en endring ikke er nødvendig at det foreligger en «skriftlig avtale».
EU-domstolens andre spørsmål var om det er tilstrekkelig at det foreligger andre skriftlige elementer fra partene som godtgjør en felles vilje om å foreta endringen. EU-domstolen besvarte spørsmålet bekreftende. Ramsvik tolker domstolens uttalelser slik at det er en forutsetning at det foreligger en felles enighet mellom partene om å endre kontrakten og at denne enigheten må fremkomme uttrykkelig. I tilfeller hvor oppdragsgiver unnlater å håndheve et mislighold, argumenterer Ramsvik for at dommen skal forstås slik at partene ikke har en «fælles vilje» og følgelig ikke er «enige om å endre kontrakten». Konsekvensen av dette, mener Ramsvik, er at reglene om vesentlige endringer ikke kommer til anvendelse.
Slik vi ser det, trekker Ramsvik EU-domstolens uttalelser for langt. Selv om det er riktig at EU-domstolen generelt uttrykker at en vesentlig endring «principielt forudsætter» enighet (avsnitt 63), åpner EU-domstolen for at enighet også kan oppstå på andre måter. For å sikre omgåelser av regelverket, uttaler EU-domstolen at en hensikt om å reforhandle kontraktsvilkårene kan «godtgøres under andre former end en skriftlig aftale, der udtrykkeligt vedrører den pågældende ændring, idet en sådan hensigt bl.a. kan udledes af skriftlige elementer, der er udarbejdet i forbindelse med kommunikationen mellem partene» (avsnitt 64).
Sett i sammenheng med de faktiske forholdene som lå til grunn for spørsmålene som ble stilt EU-domstolen, forstår vi EU-domstolen slik at en «fælles vilje» eller hensikt «om at genforhandle kontraktvilkårene» også kan konstateres på andre måter enn gjennom en skriftlig avtale.
Slik vi leser det, stenger dermed ikke EU-domstolen for at partene kan anses å ha en felles enighet om å endre kontrakten også i tilfeller hvor enigheten ikke har fremkommet uttrykkelig, slik tilfellet ofte vil være der oppdragsgiver unnlater å håndheve et kontraktsbrudd. Oppdragsgivers unnlatte håndhevelse vil da kunne anses som en stilltiende aksept av leverandørens avvikende kontraktoppfyllelse. Dette vil etter EU-domstolens avgjørelse trolig være tilstrekkelig til å konkludere med at partene har en felles vilje om å endre kontrakten.
Slik vi ser det gir derfor ikke EU-domstolens uttalelser i forente saker C-441/22 og C-443/22 grunnlag for å fravike den praksis KOFA til nå har lagt til grunn. Oppdragsgivers manglende håndheving av en leverandørs mislighold vil fortsatt være en endring i anskaffelsesforskriftens forstand. Hvorvidt oppdragsgivers håndtering av kontraktsbruddet rammes av anskaffelsesreglene, vil imidlertid måtte vurderes ut fra om oppdragsgiver har opptrådt mangelfullt og i tilfelle om dette kan likestilles med en vesentlig endring.
Med klagenemndas avgjørelse i sak 2023/230 kan det legges til grunn at oppdragsgiver har et handlingsrom i misligholdssituasjonene, selv om anskaffelsesregelverkets endringsregler kommer til anvendelse. Risikoen for ulovlig direkte anskaffelse dersom man trår feil må nok imidlertid oppdragsgiver fortsatt leve med.
Hei!
Jeg tror ikke vi egentlig er så uenige her. Poenget i artikkelen min er at manglende oppfølging ikke i seg selv er tilstrekkelig til at kontrakten kan anses vesentlig endret. Konkret kreves – for å bruke EU-domstolens ord – «at der er enighed herom»/«en fælles vilje til at foretage den pågældende ændring». Det er dette som er hovedpoenget med min artikkel, nemlig at en slik prinsipiell forutsetning om enighet er noe annet enn det som var lagt til grunn i Kofapraksis. I stedet for å spørre om håndhevelsen er «tilstrekkelig», er altså det rettslige spørsmålet om partene er blitt enige om å endre kontrakten. Jeg oppfatter det slik at også dere – i hvert fall langt på vei – er enig i dette.
Men jeg kjenner meg ikke helt igjen i det dere skriver her:
«Ramsvik tolker domstolens uttalelser slik at det er en forutsetning at det foreligger en felles enighet mellom partene om å endre kontrakten og at denne enigheten må fremkomme uttrykkelig.»
Jeg har ikke forstått dommen slik at enigheten må fremkomme uttrykkelig. Tvert imot skriver jeg:
«En prinsipiell forutsetning om enighet gir også rom for å slå ned på tilsiktede omgåelser av regelverket. Slik jeg forstår dommen er det heller ikke et vilkår at avtalen ut fra en internrettslig klassifisering er (bindende) endret. Uttalelsen om at det ikke kreves «en skriftlig aftale, der udtrykkeligt vedrører den pågældende ændring,» samt henvisningen til C-23/20 Simonsen & Weel (som gjaldt maksgrensen for rammeavtaler), illustrerer også at det etter omstendighetene ikke skal særlig mye til for å konstatere slik enighet.»
Til spørsmålet om EU-domstolens avgjørelse gir grunnlag for å endre Kofa-praksis, har jeg merket meg at i den siste Kofaavgjørelsen om dette temaet – sak 2024/756 – ordlegger nemnda seg på en noe annen måte enn tidligere, se premiss 56 om at det ikke var sannsynliggjort manglende oppfølging av mislighold som «som innebærer en aksept av endringer». Jeg oppfatter dette som en viktig presisering, og som en nyansering av tidligere praksis.
Nevner likevel at det kan se ut som at Kofa ikke helt har forstått poenget: Under drøftelsen om endrede betalingsbetingelser i premiss 45 flg., ser nemnda ut til å mene at betalingen av en faktura på kr 187 500, når dette var tidligere enn det kontrakten la opp til, «utgjør en endring av kontrakten». Det kan selvfølgelig være slik at fakturaen ble utstedt og betalt så tidlig fordi partene var enig om dette, men også andre forklaringer kan tenkes (for eksempel at oppdragsgiver ikke oppdaget at deler av beløpet var fakturert for tidlig). I lys av at innklagede bestred å ha endret betalingsforpliktelsene, ville det etter mitt skjønn vært naturlig om nemnda hadde utbrodert dette ytterligere.