Av senioradvokat Jonn Sannes Ramsvik, CMS Kluge Advokatfirma
I en fersk avgjørelse fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA, sak 2025/0801) konkluderte nemnda med at unntaket fra plikten til å stille klima- og miljøkrav etter anskaffelsesforskriften § 7-9 ikke kunne benyttes for en anskaffelse av arbeidsmarkedsopplæring innenfor yrkessjåførfaget.
Dette til tross for at DFØs veileder eksplisitt nevner «Arbeidsmarkedsopplæring» og «Kjøretøy og transportrelaterte kurs» som anskaffelser DFØ har vurdert til å ha et klimaavtrykk og miljøbelastning som er uvesentlig.
Det er allerede skrevet to artikler om saken på Anbud365: NAV unnlot å stille miljøkrav i sin anskaffelse av yrkessjåføropplæring – må avlyse konkurransen og KOFA innsnevrer unntaket fra klima- og miljøbestemmelsen i § 7-9 femte ledd – og retter kanskje opp i arbeidsuhell fra februar 2025.
Jeg har et grunnleggende annet syn på avgjørelsen, som best kan illustreres med følgende spørsmål:
- Hvor mange CO2-ekvivalenter klimagassutslipp ville anskaffelsen medføre?
- Hva med CO2-ekvivalenter klimagassutslipp etter anskaffelsens art?
Hvis du forsøker å finne svar på disse spørsmålene i KOFA-avgjørelsen, vil du lete forgjeves. Selv om klimagassutslipp nettopp lar seg tallfeste, finnes ingen utslippstall i KOFA-avgjørelsen, ikke engang i form av et omtrentlig estimat.
Saken illustrerer et grunnleggende problem: Når verken lovgiver, DFØ eller KOFA tallfester grensen for at klimaavtrykk er «uvesentlig», mangler vi helt avgjørende veiledning for å kunne ta stilling til når unntaket er anvendelig. I stedet for å bruke utslippstall og matematikk, ender vurderingene opp i mer eller mindre kvalifisert synsing.
Det ser ut til at verden ikke klarer å nå målet om å begrense global oppvarming til under 1,5 grader, men det betyr ikke at kampen er tapt. Tvert imot er det fortsatt like viktig å begrense klimautslipp så mye som mulig, siden de negative konsekvensene av global oppvarming tiltar desto høyere oppvarmingen blir.
Anskaffelsesutvalget stilte, etter mitt syn med rette, spørsmål ved om reguleringen i anskaffelsesforskriften § 7-9 var den mest hensiktsmessige for å oppnå lavere klima- og miljøbelastning ved offentlige innkjøp. Til nå har det imidlertid ikke vært politisk vilje til å følge anskaffelsesutvalgets anbefaling. Det er uansett viktig at vi bruker det handlingsrommet anskaffelsesforskriften § 7-9 tross alt gir, til å sette inn tiltak der de presumptivt gir mest klima- og miljøeffekt for hver krone vi bruker.
Unntaket i § 7-9 femte ledd – to vilkår
For å kunne benytte unntaket i § 7-9 femte ledd, må både klimaavtrykket og miljøbelastningen være uvesentlig. Det nemnda trakk frem når nemnda konkluderte med at det ikke var sannsynliggjort at klimaavtrykket og miljøbelastningen er «uvesentlig», var at kjøring med tunge kjøretøy generelt er forbundet med store klimagassutslipp. Det var altså ikke miljøbelastningen nemnda trakk frem. Også DFØ, som har gjort kvalitative vurderinger av andre miljøfaktorer, legger til grunn at miljøbelastningen for slike anskaffelser er uvesentlig. Både KOFA og DFØ ser altså ut til å mene at kjøretøyopplæring ikke er forbundet med mer enn uvesentlig miljøbelastning, hvilket også fremstår riktig. Saken er altså egnet til å illustrere behovet for en tallfesting av hvor mange tonn CO2-ekvivalenter per million kroner som kan anses uvesentlig.
DFØs veileder og klimaintensitet som vurderingsgrunnlag
DFØs veileder bygger nettopp på en tilnærming der man vurderer klimaintensiteten – altså hvor mange tonn CO2-ekvivalenter som slippes ut per million kroner brukt. Selv om unntaket kanskje heller burde vært knyttet opp mot hvor mye klimabelastningen kunne reduseres, stemmer DFØs tilnærming godt med hvordan unntaket er utformet: Det sentrale er om anskaffelsen etter sin art – altså uavhengig av verdi – har et klimaavtrykk (og en miljøbelastning) som er uvesentlig. Slik unntaket er utformet er jeg derfor enig med DFØ om at klimaintensiteten må være det sentrale, og dette fremstår også som en fornuftig tilnærming: Klimagassutslipp lar seg nettopp seg måle kvantitativt, og når CO2-ekvivalenter per krone er «uvesentlig» kan pengene presumptivt brukes mer effektivt andre steder.
I DFØs veileder er det listet opp en rekke kategorier av anskaffelser som DFØ har vurdert til å ha et klimaavtrykk og miljøbelastning som er uvesentlig. Både Arbeidsmarkedsopplæring og Kjøretøy og transportrelaterte kurs er nevnt, og andre eksempler er Konsulent- og analysetjenester, Arkiv- og dokumentasjonstjenester, Brukerstyrt personlig assistanse (BPA), samt Juridiske tjenester og advokattjenester. Hvilken konkret klimaintensitet disse anskaffelsene har, fremgår imidlertid ikke. I veilederen vises det også til en utslippsanalyse, men kategoriene i utslippsanalysen korresponderer ikke direkte med kategoriene av anskaffelser som er opplistet. Utslippsanalysen nevner likevel utslippene for to kategorier av konsulenttjenester hvor utslippstallene er 16,8 tonn CO2e/million kroner. En annen kategori, som jeg i utgangspunktet tenkte kunne være representativ for den teoretiske kjøretøyopplæringen er «Kurs og seminarer for eksterne deltakere», med 22,85 tonn CO2e/million kroner.
Regnestykker: Hvor mange tonn CO2-ekvivalenter per million kroner er «uvesentlig»?
Basert på det som stod i KOFA-avgjørelsen, Utslippsanalysen, og Statistisk sentralbyrås tabell «Drivstofforbruk og utslipp per kjørte kilometer for et utvalg av trafikksituasjoner og kjøretøygrupper», forsøkte jeg å gjøre noen regnestykker over hvor store utslipp anskaffelsen ville føre til.
Jeg kom til kort. På et tidspunkt regnet jeg meg riktignok frem til et tall på 32,7 tonn CO2-ekvivalenter per million kroner, men også etter å ha fått tilsendt saksdokumentene fra klagenemndssekretariatet manglet jeg informasjon, og innså at regnestykkene var basert på så mange forutsetninger at tallet 32,7 like gjerne kunne vært basert på ren gjetting, og jeg tipper vel at tallet egentlig er en del lavere enn dette.
Andre enn meg har helt sikkert erfart det samme, men det betyr ikke at slike tall, eller estimater, nødvendigvis er vanskelig å regne ut hvis informasjonen er tilgjengelig.
Behovet for en operasjonell norm
Sånn jeg forstår Arbeids- og velferdsetaten standpunkt i KOFA-saken, hadde de forstått DFØs veileder slik at man i utgangspunktet kunne legge til grunn listen over anskaffelser med uvesentlig klima- og miljøbelastning. Også jeg leser veilederen slik. Jeg er heller ikke overbevist om at det eksemplet KOFA trekker frem fra veilederen, om «en konsulentanskaffelse med innslag av betydelig reisevirksomhet» er overførbart til «kjøretøy og transportrelaterte kurs», som jo nødvendigvis inkluderer kjøring (og som jeg kommer tilbake til nedenfor, kanskje også tyngre kjøretøy?). Ut fra det som står i DFØs veileder, om at «Hvis oppdragsgiver viser til listen i sin begrunnelse, må oppdragsgiver i tillegg begrunne at anskaffelsen faller innenfor en av de nevnte kategoriene», kunne Arbeids- og velferdsetaten i hvert fall med en viss rett hevde at de hadde gjort det som krevdes.
I tidligere saker har KOFA, i mangel av andre rettskilder, tillagt DFØs veileder betydelig vekt. KOFA-avgjørelsen skaper nå usikkerhet om DFØs veiledning kan legges til grunn. Denne usikkerheten kunne vært unngått ved svar på et enkelt spørsmål: Slår DFØs vurdering av at slike anskaffelser har lav klimaintensitet også til når kjøretøyopplæringen gjelder tunge kjøretøy. Jeg vet ikke hva svaret er, men har googlet meg frem til at det i «Utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsmarkedstiltak» står «Førerkort klasse B skal som hovedregel ikke innvilges som opplæringstiltak. Unntak fra hovedregel skal vurderes strengt». Så svaret er kanskje ja?
Jeg mener ikke at vi nødvendigvis skal følge DFØs veileder i enhver sammenheng. Fra et rettslig ståsted har strengt tatt DFØs veileder ingen vekt i seg selv, men kan tillegges vekt dersom det faglige grunnlaget veilederen bygger på tilsier dette. For å kunne mene noe om dette må vi vite mer om de vurderingene DFØ gjorde og som ligger til grunn for DFØs opplisting av anskaffelser som typisk har en lav klimaintensitet. Vi må også få vite hvilket tall for CO2-ekvivalenter per million kroner som ligger til grunn for DFØs liste.
Det bringer meg tilbake til poenget: Når vi først har valgt å bruke regelverket om offentlige anskaffelser som verktøy for å redusere klima- og miljøbelastning, trenger vi klarhet i hva reglene konkret innebærer. DFØs veiledning har brakt oss et langt stykke på vei, men vi trenger også en tallfesting av hvilket klimaavtrykk som anses som kan anses uvesentlig. De tallene som ligger til grunn for DFØs liste kan være basert på et slikt fornuftig faglig grunnlag at det er naturlig å legge disse til grunn, men for å mene noe om dette må tallene, og grunnlaget for disse, gjøres tilgjengelig.
Samtidig er det grunn til å nevne at hvor grensen skal gå vil kunne få stor økonomisk betydning for de offentlige oppdragsgiverne som skal betale for dette. Løsningen i dagens forskrift, som forutsetter at dette må finne sin løsning i praksis, er lite tilfredsstillende – i hvert fall når vi nå ser praksis hvor de rettslige vurderingene fjerner seg fra hva som faktisk er relevant. Forhåpentligvis ser derfor også lovgiver behovet for at detaljene her bør reguleres på en annen måte. Det positive er at vi allerede har et forslag til en mer fornuftig regulering, nemlig den reguleringen som anskaffelsesutvalget foreslo, men som ble valgt bort fordi «de gjeldende reglene om klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser har fått virke i mindre enn ett og et halvt år» som den bærende begrunnelsen(til tross for at et klart flertall av høringsinstansene støttet utvalgets forslag). Kanskje denne KOFA-saken kan være en foranledning til å ta anskaffelsesutvalgets forslag opp av skuffen igjen?
Bli den første til å kommentere på "Klimabelastning per million kroner – hvor går grensen for at klimaavtrykk er «uvesentlig» etter anskaffelsesforskriften § 7-9?"