Av Torje Sunde, Heidi Jorkjend, Patrick Oware, Lise Løtveit og Vegard Nerland, alle Wikborg Rein Advokatfirma AS
Når det er flere deltakere i en konkurranse om en offentlig kontrakt, forventer oppdragsgiver at det skal være reell konkurranse mellom markedsaktørene om kontrakten. Men hva om tilbudene bare er en fasade – og vinneren i realiteten er avtalt på forhånd?
Dette er kjernen i kartellvirksomhet i konkurranser om offentlige kontrakter, hvor leverandører samarbeider strategisk om hvem som skal vinne hvilke kontrakter, samtidig som de skaper et illusorisk bilde av at de konkurrerer om nettopp disse kontraktene. Andre leverandørers mulighet til å vinne minimeres, og oppdragsgiver lures til å tro at de har fått det beste tilbudet gjennom en reell konkurranseprosess.
Det store spørsmålet er hvordan man kan kontrollere at tilbudene som mottas er resultat av en reell konkurranse. I en artikkel publisert på Anbud365 den 8. desember 2025 viser Lennart Hovland til en liste utarbeidet av den danske konkurransemyndigheten, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, med 12 varseltegn som kan indikere at man har med et kartell å gjøre. Dette er varseltegn som både oppdragsgivere og andre aktører involvert i konkurranse om offentlige kontrakter bør kjenne til.
Kartellvirksomhet i offentlige anskaffelser er ikke bare ulovlig etter konkurranseloven – det kan også ha betydelige konsekvenser etter anskaffelsesregelverket. I denne artikkelen ser vi nærmere på hva et kartell er, hvilke rettslige konsekvenser dette kan få for oppdragsgiver i anbudsprosesser, og hvordan man kan avsløre at leverandører samarbeider eller koordinerer sine tilbud.
Hva er et kartell?
Et kartell oppstår når to eller flere selvstendige foretak inngår en avtale eller et samarbeid om å regulere konkurransen seg imellom. I stedet for å konkurrere fritt om kontrakten, koordinerer kartellmedlemmene sin opptreden – eksempelvis ved å avtale felles priser og salgsvilkår, eller ved å dele markedet seg imellom slik at de slipper å konkurrere om de samme kontraktene.
Slikt samarbeid er forbudt etter konkurranseloven § 10, som forbyr enhver form for avtale eller samordning mellom to eller flere foretak «som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen«. De tradisjonelle eksemplene på kartellvirksomhet er prissamarbeid eller avtaler som regulerer andre sentrale forretningsvilkår, begrenser produksjon eller investeringer, eller som deler opp markeder mellom konkurrenter.
Hvordan oppdage kartellvirksomhet?
Kartellvirksomhet i offentlige anskaffelser er vanskelig å avdekke. Leverandørene har sterke insentiver til å skjule sitt samarbeid, og tilbudene kan ved første øyekast fremstå som helt uavhengige fra hverandre.
De 12 varseltegnene som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har identifisert, gir oppdragsgivere et verdifullt verktøy for å oppdage mulige uregelmessigheter. Tegnene knytter seg til tegn som i) fellestrekk ved anbudene, ii) prissetting, og iii) mønstre ved flere konkurranser. Selv om ingen av tegnene alene nødvendigvis kan bevise at det foreligger et kartell, kan de gi grunnlag for en nærmere undersøkelse av tilbudenes uavhengighet og tilstedeværelse av konkurransebegrensende adferd.
Bevisstgjøring og oppmerksomhet rundt disse varseltegnene kan derfor bidra til å sikre reell konkurranse i offentlige anskaffelser – noe som gagner den enkelte oppdragsgiver gjennom bedre tilbud, samtidig som det skaper rettferdige konkurransevilkår for alle leverandørene.
Kartell i anskaffelsesprosesser – anbudsrigging
I offentlige anskaffelser tar kartellvirksomhet ofte form av det vi kaller anbudsrigging. Dette vil typisk være tilfelle hvor leverandørene har avtalt seg imellom hvem som skal vinne kontrakten, eksempelvis ved å avtale hvilke priser som skal tilbys, eller blir enige om å ikke konkurrere om de samme oppdragene. Ved å koordinere prisene sine, kan konkurrenter sikre at «riktig» leverandør vinner anbudet, med det som tilsynelatende ser ut til å være en konkurransedyktig pris.
Et annet eksempel er såkalte prosjektsamarbeid, hvor konkurrerende virksomheter går sammen om å levere et felles tilbud. Slike samarbeid kan være fullt lovlig dersom foretakene ikke kunne levert tilbud hver for seg. Derimot kan det være forbudt etter konkurranseloven § 10 når de faktisk kunne konkurrert selvstendig. Dette var tilfellet i den såkalte Taxi-saken fra Høyesterett (HR-2017-1229-A). Høyesterett vurderte hvorvidt et samarbeid mellom to taxi-selskaper om å inngi felles tilbud i to konkurranser gjennom deres felles datterselskap var en overtredelse av konkurranseloven § 10. Begge selskapene kunne inngitt tilbud hver for seg, og deres samarbeid var derfor skadelig for konkurransen, i tillegg kom Høyesterett til at samarbeidet hadde et konkurransebegrensende formål.
For prosjektsamarbeid har Konkurransetilsynet utarbeidet en veiledning for å forsøke å tydeliggjøre når slikt samarbeid kan være lovlig eller ikke, se her.
I Taxi-saken var imidlertid prosjektsamarbeidet åpent og transparent. Det videre temaet i denne artikkelen gjelder en mer raffinert form for kartellvirksomhet, nemlig tilfeller hvor leverandørene samarbeider i det skjulte, men leverer egne, tilsynelatende uavhengige tilbud. Her er det ingen åpenbar fellesfront – tvert imot ser det ut som om flere konkurrenter tilstreber å få kontrakten. Men bak fasaden har de koordinert sin opptreden, eksempelvis ved å sørge for at prisene, kvaliteten og lignende ligger på et avtalt nivå. Denne typen kartellvirksomhet er langt vanskeligere å avdekke enn mer åpenbare prosjektsamarbeid. Oppdragsgiver mottar flere tilbud fra forskjellige leverandører og kan lett tro at de har fått reell konkurranse. Fordelene ved konkurranse – slik som lavere priser, høyere kvalitet og innovasjon – uteblir når tilbudene i virkeligheten er koordinert.
Mulige konsekvenser av karteller og anbudsrigging
Konkurranserettslige konsekvenser – pålegg om opphør og erstatning
Kartellvirksomhet i anbudsprosesser kan få alvorlige konsekvenser etter konkurranseloven for de foretakene som er involvert. Et brudd på konkurranseloven § 10 vil kunne føre til langvarige og ressurskrevende etterforskninger og betydelige bøter, med medfølgende omdømmetap. I praksis har Konkurransetilsynet ilagt millionbeløp i gebyr for kartellvirksomhet i offentlige anskaffelser til både store og små foretak, som ut fra overtredelsens grovhet, varighet og foretakets økonomiske situasjon kan være på opptil 10 % av foretakets omsetning. For de mest alvorlige tilfellene kan det også bli aktuelt med straff for personer i ledende stillinger etter konkurranseloven § 32. Dette har imidlertid ikke enda blitt benyttet i norske konkurransesaker. Videre vil Konkurransetilsynet pålegge opphør av den ulovlige adferden.
En oppdragsgiver som er utsatt for ulovlig samarbeid kan kreve erstatning for eventuelle tap. Dette vil typisk være differansen mellom avtalt pris og den prisen som man mener ville vært avtalt dersom leverandørene ikke hadde samarbeidet, og eventuelt kostnader til gjennomføring av ny konkurranse.
Anskaffelsesrettslige konsekvenser – avvisning av leverandører
I anskaffelsesrettslig sammenheng har oppdragsgiver adgang til å avvise leverandører når det er «klare holdepunkter for at leverandøren har inngått avtaler med hensikt å vri konkurransen«, jf. anskaffelsesforskriften § 24-2 tredje ledd bokstav e). Avtaler eller samordnet opptreden som omfattes av kartellforbudet i strid med konkurranseloven § 10, vil derfor typisk kunne gi oppdragsgiver avvisningsrett.
For at oppdragsgiver skal kunne avvise leverandøren må det foreligge «klare holdepunkter» for at det foreligger en overtredelse som nevnt over. Det er ikke tilstrekkelig med kun en mistanke. Ordlyden «klare holdepunkter» må tolkes i samsvar med anskaffelsesdirektivets uttrykk «sufficiently plausible indications», jf. artikkel 57 nr. 4 bokstav d. Den norske forskriften benytter imidlertid en annen ordlyd enn direktivet, noe som kan indikere et strengere beviskrav. I NOU 2024: 9 pkt. 9.6.5.2 påpeker anskaffelsesutvalget at det er uklart om dette er tilsiktet. For å unngå slik uklarhet foreslår utvalget å endre bestemmelsen i tråd med direktivets ordlyd ved å erstatte «klare holdepunkter» med «tilstrekkelige holdepunkter», mer i samsvar med ordlyden i direktivet.
Oppdragsgiver kan vanskelig kontrollere alle tilbud for å avdekke kartellvirksomhet, og det vanlige er at leverandører erklærer i et egenerklæringsskjema at de ikke har inngått avtaler med andre leverandører med hensikt å begrense konkurransen for det aktuelle oppdraget. I praksis stopper ofte oppdragsgivers kontroll her, med mindre særlige forhold tilsier noe annet.
Dersom en leverandør for eksempel er under etterforskning hos konkurransemyndighetene for å ha inngått avtaler med hensikt å begrense konkurransen i oppdraget eller et tilsvarende oppdrag vil dette etter omstendighetene kunne utgjøre «klare holdepunkter» som gir grunnlag for avvisning etter § 24-2 tredje ledd bokstav e). I slike tilfeller bør oppdragsgiver vurdere å samarbeide med konkurransemyndighetene for å klarlegge fakta og omstendigheter, før det tas endelig stilling til avvisning.
I noen tilfeller kan det til og med foreligge en avvisningsplikt. Dersom leverandører som ikke er en økonomisk enhet, avgir koordinerte eller samordnede tilbud som verken er selvstendige eller uavhengige, skal oppdragsgiver avvise tilbudene. Dette følger av likebehandlingsprinsippet og er fastsatt bl.a. i EU-domstolens avgjørelse i sak C-531/16 (Ecoservice) og C-416/21 (Reisen). Likebehandlingsprinsippet taler med styrke for en avvisningsplikt i slike tilfeller, ettersom en leverandør som har brutt konkurransereglene har en helt annen forhandlingsposisjon enn andre leverandører. Dersom oppdragsgiver er i tvil om tilbudenes uavhengighet, kan oppdragsgiver videre ha en plikt til å undersøke dette, se avsnitt 33 i Ecoservice-dommen. Avvisningsplikt er bare utelukket hvor dette vil være uforholdsmessig fordi samarbeidet ikke har innvirket på tilbudenes innhold, se avsnitt 60 i Reisen-dommen.
Bli den første til å kommentere på "Når konkurransen bare er en fasade – karteller og anbudsrigging i offentlige anskaffelser"