Av partner, advokat Benedikte Slørdahl Skjærpe, Brækhus Advokatfirma
Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i sin avgjørelse av 15. august 2025, i sak 2025/0801, slått fast at NAV Tiltak Rogaland brøt anskaffelsesregelverket i anskaffelsen av arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs) for yrkessjåfører. NAV unnlot å stille krav eller kriterier om klima og miljø, med henvisning til at anskaffelsen etter sin art hadde et klimaavtrykk og en miljøbelastning som var uvesentlig. KOFA kom til at vilkårene for å benytte unntaket i FOA § 7-9 (5) ikke var oppfylt, og at det foreligger avlysningsplikt. Klagenemnda gir med denne avgjørelsen etterlengtet veiledning om anvendelsen av unntaksbestemmelsen i FOA § 7-9 (5). KOFA uttaler blant annet at hva som inngår i den konkrete anskaffelsen også er av betydning for vurderingen av anskaffelsens «art». I uvesentlighetsvurderingen vektlegges både hvor stor andel av ytelsen som har klimaavtrykk og miljøbelastning, og omfanget av selve avtrykket og belastningen.
Om den konkrete anskaffelsen
Arbeids- og velferdsetaten ved NAV Tiltak Rogaland kunngjorde 26. februar 2025 en konkurranse etter forskriften del IV for inngåelse av rammeavtaler for arbeidsmarkedsopplæringskurs (AMO-kurs) Yrkessjåfør, for førerkort klasse C/CE (lastebil) og klasse D (buss). Anskaffelsen inkluderte også enkeltplasser for C1, D1, ADR grunnkurs, eksplosiver og tank, YSK etterutdanning og CE for de som har klasse C fra før. Anskaffelsens verdi var estimert til 45 millioner kroner ekskl. mva.
Oppstilte tildelingskriterier var «Pris og avvik fra konkurransedokumentene som har økonomisk betydning for Oppdragsgiver», vektet 70 prosent, og «Kvalitet», vektet 30 prosent.
NAV Tiltak Rogalands begrunnelse i konkurransegrunnlaget, for ikke å oppstille verken krav eller kriterier om miljø, var at det var snakk om en tjenesteanskaffelse, at det gjaldt kjøp av menneskelige ressurser og at eventuelt klimaavtrykk og miljøbelastning lå utenfor det som kunne knyttes til anskaffelsens art. Det ble også vist til Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØs) veileder til bestemmelsen, nærmere bestemt til DFØs listen over kategorier av anskaffelser som DFØ har vurdert at etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning. På denne listen står blant annet «arbeidsmarkedsopplæring» og «kjøretøy og transportrelaterte kurs». NAV mente derfor at vilkårene i unntaksbestemmelsen i FOA § 7-9 (5) var oppfylt.
Stjørdal – Meråker Trafikkskole AS (klager) har gjort store investeringer i en mer miljøvennlig bilpark og mente at NAV Tiltak Rogaland hadde plikt til å oppstille krav eller kriterier om miljø i tråd med FOA § 7-9. De henvendte seg derfor til NAV før tilbudsfristen og påpekte regelbruddet. NAV avslo at de hadde brutt forskriften.
Ved mottatt KOFA-klage, bekreftet NAV Tiltak Rogaland overfor KOFA at de ville avvente kontraktsinngåelse i påvente av KOFAs behandling av saken. Saken ble derfor behandlet som en prioritert sak.
FOA § 7-9 (5) og konkurransegjennomføring etter FOA del IV
NAV Tiltak Rogaland anførte at oppdragsgivers plikter etter forskriften § 7-9 må tolkes mildere ved anskaffelser etter del IV, fordi denne delen gir oppdragsgiver større fleksibilitet i konkurransegjennomføringen. Dette var ikke KOFA enig i.
Ikke overraskende slår KOFA fast at siden bestemmelsen er plassert i forskriften del I, gjelder plikten til å stille krav eller kriterier om klima og miljø for alle anskaffelser etter forskriften – også de som gjennomføres etter del IV – med mindre det er sannsynliggjort at anskaffelsen etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning, jf. bestemmelsens femte ledd. Selv om oppdragsgiver i utgangspunktet ikke har en plikt til verken å vekte eller oppstille tildelingskriterier i prioritert rekkefølge etter del I, gjelder bestemmelsen når oppdragsgiver likevel velger å vekte tildelingskriteriene.
Anskaffelsen «etter sin art»
For mange som jobber med anskaffelser har det vært uklart hva som ligger i vilkåret i § 7-9 (5) om at «anskaffelsen etter sin art» må ha et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig.
KOFA sier i denne saken at bestemmelsens ordlyd tilsier at det ikke er «den helt konkrete anskaffelsen» som er avgjørende, men anskaffelsens «generelle trekk». Det vil si «hvilken type» vare, tjeneste eller bygge- og anleggsarbeid som skal anskaffes.
I neste avsnitt sier imidlertid KOFA at hva som inngår i den konkrete anskaffelsen også vil være av betydning. Her viser nemnda til DFØs veileder, og eksemplet som gis der i forbindelse med listen over kategorier av anskaffelser som DFØ har vurdert at etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning. DFØs eksempel beskriver en konsulenttjeneste som inkluderer betydelig reisevirksomhet. Ifølge DFØ vil det da «være rimelig å vurdere at anskaffelsen ikke faller innunder en typisk konsulentanskaffelse», og at det derfor «bør vurderes om arten av denne anskaffelsen er en konsulentanskaffelse med innslag av betydelig reisevirksomhet», og ifølge KOFA, at vilkåret derfor ikke er oppfylt.
Her stadfester KOFA nemndas tidligere uttalelser i sak 2024/1422, om at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av arten av det som skal anskaffes, og uttaler i avsnitt 30 at «Selv om ordlyden og veilederen ellers tilsier at det ved fastleggelsen av anskaffelsens art skal anlegges et nokså bredt perspektiv, viser eksempelet at hva som inngår i den konkrete anskaffelsen også er av betydning».
Etter dette kan det kanskje være vanskelig å skille mellom vurderingen av «anskaffelsens art» og «den helt konkrete anskaffelsen». Uttalelsen tyder likevel på at utgangspunktet for å vurdere «anskaffelsens art» må være hva som typisk inngår i den aktuelle ytelsen. Dersom den konkrete anskaffelsen er utypisk for sin art, eller arten av anskaffelsen rent faktisk har et ikke ubetydelig klima og miljøavtrykk, vil vilkåret i unntaksbestemmelsen ikke være oppfylt.
KOFA vurderer deretter arten av anskaffelsen i denne saken; Yrkessjåføropplæringen bestod både av teori og praksis, og den praktiske delen av opplæringen innebar obligatorisk og nødvendig bruk av kjøretøy. KOFA mener at selve kompetanseformidlingen var den sentrale delen av leveransen, men at kjøreopplæringstjenester typisk skjer gjennom bruk av leverandørens utstyr og kjøretøy. «Når utstyret og kjøretøyet fremstår integrert i tjenesteytelsen, tilsier formålet med § 7-9 at det også må ses hen til dette utstyret i vurderingen av anskaffelsens art.» (avsnitt 34).
KOFA konkluderer deretter med at anskaffelsen etter sin art er en «tjenesteanskaffelse av arbeidsmarkedsopplæring innenfor og ved bruk av tungtransport», noe som er en logisk og fornuftig konklusjon siden det inngår et betydelig antall kjøretimer i opplæringen.
Kjøretøy og transportrelatert opplæring vil ofte inkludere nettopp bruk av leverandørens kjøretøy. I tillegg vil den praktiske delen av opplæringen (kjøretimer) være individuell, i motsetning til teoridelen som ofte er fellesundervisning i grupper. For gruppebasert opplæring vil følgelig antallet kjøretimer, for alle kursdeltakere samlet sett, som regel utgjøre en stor andel av kurstimene totalt sett.
Det er nærliggende å trekke paralleller fra kjøretøy og transportrelaterte kurs, til andre typer anskaffelser hvor transportmidler benyttes som en del av leveransen. DFØ skriver om bruk av miljøreglene for anskaffelser av veigående transport i kapittel 10 i veilederen. I oversikten over ulike anskaffer med veigående transport er det et eget punkt for «transporttjenester som del av vare- og tjenesteleveranser». Som eksempler nevnes blant annet håndverkertjenester og kjøp av matvarer med transportelement. DFØ legger altså til grunn at slike anskaffelser er anskaffelser som etter sin art typisk kan ha ikke-uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning. Dette er det er lett å være enig i siden transport er en nødvendig del av leveransen og kan være omfattende, særlig i større rammeavtaler der lokasjonene er mange og oppdragsmengden stor.
I motsetning til kjøretøy og transportrelaterte kurs, vil imidlertid ikke transport i forbindelse med en håndverkertjeneste nødvendigvis kunne sies å være integrert i selve tjenesteytelsen (som er håndverkertjenester). Men fordi tjenesten som kjøpes nødvendiggjør transport (også av verktøy) til og fra oppdrag, og dermed bruk av leverandørens kjøretøy, vil anskaffelsen etter sin art typisk kunne ha ikke-ubetydelig klimaavtrykk og miljøbelastning. Når dette er vurderingen for vare- og tjenesteanskaffelser som nødvendiggjør transport, bør også kjøretøy og transportrelaterte kurs med bruk av leverandørens kjøretøy, vurderes som anskaffelser som etter sin art typisk vil kunne ha ikke-uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning.
«Uvesentlig» klimaavtrykk og miljøbelastning
KOFA slår i avgjørelsen fast at det skal mye til for å kunne si at en anskaffelse har «uvesentlig» klimaavtrykk og miljøbelastning, og at unntaket derfor har et snevert anvendelsesområde. Med andre ord skal «uvesentlig» forstås som noe som er så lite eller ubetydelig at det kun har marginal betydning.
Videre sier nemnda, i avsnitt 38, at anskaffelser som faller inn under DFØs opplistede kategorier, etter en konkret vurdering kan anses for ikke å ha uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning. KOFA sier med andre ord at det ikke er tilstrekkelig for oppdragsgiver å henvise til denne listen for at vilkåret skal være oppfylt.
KOFA mener at den praktiske delen av opplæringen utgjør en ikke ubetydelig andel av totalt antall opplæringstimer, og understreker at kjøring med tunge kjøretøy er forbundet med store klimagassutslipp.
På denne bakgrunn kommer KOFA til at anskaffelsen etter sin art ikke har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er «uvesentlig». I vurderingen legger altså KOFA både vekt på hvor stor andel av ytelsen som har klimaavtrykk og miljøbelastning, og omfanget av selve avtrykket og belastningen.
KOFAs klare konklusjon etter dette er at NAV Tiltak Rogaland har brutt anskaffelsesregelverket.
Avlysningsplikt
KOFA tar til slutt stilling til om NAV har en plikt til å avlyse konkurransen på grunn av regelbruddet. I tråd med rettspraksis konstaterer nemnda at oppdragsgiver plikter å avlyse en konkurranse dersom det er begått feil som kan ha påvirket deltakerinteressen eller konkurranseutfallet, og feilen ikke kan rettes på annen måte enn ved avlysning.
Det er videre kjent, som KOFA skriver, at tildelingskriterier har stor betydning for leverandørers utforming av tilbud, og i vurderingen av om de skal delta i konkurranser.
KOFA vektlegger i denne sammenheng både det at klager har gjort store investeringer i en mer miljøvennlig bilpark, noe som sannsynligvis vil gi uttelling på et tildelingskriterium knyttet til miljø, og at feilen kan ha påvirket tilbudsprisene. KOFA kommer derfor til at det ikke kan utelukkes at feilen kan ha påvirket konkurranseutfallet, og at det dermed foreligger en avlysningsplikt.
Betydningen av saken for oppdragsgivere og leverandører
Med denne avgjørelsen tydeliggjør KOFA at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering av anskaffelsens klima- og miljøpåvirkning. Begrunnelser for bruk av unntaket i § 7-9 (5) må sannsynliggjøre at vilkårene er oppfylt i den konkrete anskaffelsen. Det er ikke tilstrekkelig å vise til DFØs veileder eller generelle kategorilister.
Formålet med FOA § 7-9 er at leverandører som investerer i og benytter seg av miljøvennlige løsninger skal få et konkurransefortrinn, slik at offentlige anskaffelser blir et virkemiddel for å redusere miljøbelastning og klimautslipp. Denne KOFA-avgjørelsen styrker muligheten for leverandører som bidrar i en miljøvennlig retning, til å hevde seg i konkurranser om offentlige kontrakter.
Bli den første til å kommentere på "NAV unnlot å stille miljøkrav i sin anskaffelse av yrkessjåføropplæring – må avlyse konkurransen"