Utvider Kofa sin egen gebyrkompetanse?

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i sak 2016/63 konkludert med at Undervisningsbygg Oslo KF (Undervisningsbygg) har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å gjøre vesentlige endringer i valgte leverandørs tilbud i perioden mellom tildeling og signering av kontrakt etter gjennomført minikonkurranse. KOFA utvider dermed i praksis sin gebyrkompetanse med henblikk på det nye regelverket for offentlige anskaffelser som trer i kraft 1.1.2017. Spørsmålet er om avgjørelsen er en bevisst taktisk handling eller et arbeidsuhell. 

Saken gjelder avholdt minikonkurranse vedrørende levering av paviljonger til Mortensrud skole med utgangspunkt i kunngjort rammeavtale for totalleveranse av paviljonger. Vi befinner oss således innenfor rammeavtalens saklige virkeområde. Klagenemnda legger likevel til grunn at det foreligger en «ulovlig direkte anskaffelse». Dette begrunnes med de kostnadsøkninger som oppstod fordi paviljongene ble omplassert slik at det blant annet ble nødvendig med heis. Det er denne endringsprosessen som angivelig utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, se premiss 48 flg. 

1. Brudd på vilkårene for tildeling av kontrakter i rammeavtaler er ingen «ulovlig direkte anskaffelse»

I forskrift om offentlige anskaffelser del 1 § 4-1 bokstav q er en «ulovlig direkte anskaffelse» definert som «en anskaffelse hvor oppdragsgiver i strid med reglene i denne forskrift ikke har kunngjort konkurransen».

Ordlyden i bestemmelsen er klar og begrepet «ulovlig direkte anskaffelse» rammer kun anskaffelser som skulle ha vært kunngjort. Da lovgiver her gir en ren definisjon, må det legges til grunn at det er søkt ekstra presisjon ved utarbeidelse av bestemmelsen. Slike definisjoner er på mange måter lovens bruksanvisning og må i utgangspunktet aldri settes til side. Det gjelder også for KOFA. Foreliggende definisjonsbestemmelse støttes dessuten både av forarbeider, veiledere og av andre bestemmelser i anskaffelsesforskriften. I anskaffelsesforskriften § 13A-1 nr. 1 og nr. 2 fremgår det tydelig at ulovlige direkte anskaffelser og avrop i rammeavtaler har ulike sanksjonsbestemmelser. Dette stadfester det faktum at det er tale om to ulike forhold. For å synliggjøre hva som er en ulovlig direkte anskaffelse er dette eksemplifisert i veilederen til reglene om offentlige anskaffelser på side 250;

«Typiske eksempler på ulovlige direkte anskaffelser er når oppdragsgiver inngår en kontrakt med en leverandør direkte uten konkurranse, eller når han splitter opp en anskaffelse i den hensikt å komme under terskelverdien. Et annet eksempel er når oppdragsgiver foretar en vesentlig end­ring i en avtale med en opprinnelig leverandør, til tross for at det ikke foreligger opsjoner i den opprinnelige kontrakten til å gjøre dette, slik at en i realiteten står overfor en ny avtale som skal tildeles etter regelverket. Det vil også være en ulovlig direkte anskaffelse når oppdragsgiver benytter seg av rammeavtaler som andre oppdragsgivere lovlig har inngått, uten at kontrakten eller kunngjøringen lovlig rommer muligheten for at andre virksomheter enn de kontrakten er inngått med, kan gjøre bestillinger fra den.»

Eksemplene er i stor grad hentet fra Ot.prp. nr. 62 (2005-2006), de fremstår som selvsagte og er i tråd med formålet bak hele anskaffelsesinstituttet. Manglende kunngjøring av konkurranser vil stride mot regelverket fordi konkurransen ikke gjøres kjent for interesserte leverandører. Det er derfor ikke overraskende at brudd på bestemmelsen anses som de groveste overtredelsene av anskaffelsesregelverket jf. C-26/03 (Stadt Halle). Formålet og begrunnelsen bak kunngjøringsreglene gjør seg imidlertid ikke gjeldende i herværende KOFA-sak.

Skal ikke kunngjøres

I vår sak befinner vi oss i en rammeavtale der minikonkurransen ikke skal kunngjøres jf. anskaffelsesforskriften § 6-3(1) jf. også § 15-3(2). Kontrakter skal kun tildeles til leverandører som allerede er part i en eksisterende kunngjort rammeavtale. Oppdrag tildeles deretter fortløpende i rammeavtaleperioden etter minikonkurranse mellom de valgte leverandører. Oppdragsgiver verken kan eller skal kunngjøre slike minikonkurranser, da dette vil utgjøre et brudd på partenes rammeavtale. Den gjennomførte minikonkurranse faller derfor klart utenfor definisjonen «ulovlig direkte anskaffelse» i § 4-1 bokstav q.

Det er først når hele avropssystemet settes til side ved å tildele direkte til en av leverandørene at det kan trekke i retning av en ulovlig direkte anskaffelse. Dette må i så fall bero på en nærmere vurdering av om rammeavtalens vilkår endres vesentlig. Dersom avropet ligger innenfor rammeavtalens saklige virkeområde og rammeavtalens vilkår er uforandret, som i herværende sak, vil imidlertid spørsmålet om ulovlige direkte anskaffelser aldri komme på spissen jf. KOFA-sak 2014/45 premiss 36.

Distinksjonen mellom feil i en rammeavtale og en ulovlig direkte anskaffelse er viktig når det nye regelverket om offentlige anskaffelser trer i kraft på nyåret. Etter dette regelverket vil KOFA ha gebyrmyndighet i saker vedrørende ulovlige direkte anskaffelser, mens sanksjonsmulighetene ved brudd på regelverket ved tildeling i en rammeavtale er lagt til domstolene. Når KOFA kommer til at brudd på vilkår for tildeling av kontrakt i en rammeavtale utgjør en ulovlig direkte anskaffelse, medfører dette i realiteten en utvidelse av KOFAs gebyrkompetanse. Særlig fordi det er en direkte sammenheng mellom tolkning i denne saken og mulig vedtakskompetanse fremover, er det uheldig at KOFA velger å sette regelverket til side uten begrunnelse.

På bakgrunn av KOFAs feilaktige utgangspunkt er det imidlertid mulig å forstå at klagenemda heller ikke ser at det kan være andre nyanser i de rettskilder som bestemmer om det foreligger en vesentlig endring i en rammeavtale/avropssituasjon. Vi finner det derfor hensiktsmessig med en kort analyse av den situasjonen.

2. Foreligger det en vesentlig endring av kontrakten?

En viktig begrensning i bruken av rammeavtaler er at det ikke kan gjøres vesentlige endringer i de opprinnelige avtalevilkårene jf. forskriftens §§ 6-1(3) og 15-1(3). Avgjørende for adgangen til endringer vil altså være de «opprinnelige avtalevilkår» jf. C-423/07 (Kommisjonen/Spania). Oppdragsgivers handlingsrom ved gjennomføring av minikonkurranser er også begrenset av at tildelingen må skje i samsvar med de vilkår som er fastsatt i rammeavtalen jf. forskriftens §§ 6-3(1) jf. 6-3(2). I foreliggende tilfelle er det ikke gjort endringer i de opprinnelige avtalevilkår og tildelingen er skjedd på de vilkår som er fastsatt i rammeavtalen.

KOFA legger til grunn at endringsadgangen i forhold til rammene i selve minikonkurransen også må underlegges begrensninger. Det er ikke vanskelig å være enig i dette utgangspunkt. De alminnelige prinsipper om krav til forutberegnelighet og likebehandling i lov om offentlige anskaffelser § 5 er absolutte rammer. Se i den forbindelse KOFA-sak 2010/36 premiss 56. Spørsmålet er om endringsadgangen i en minikonkurranse og i en alminnelig åpen anbudskonkurranse skal være helt lik. Etter vår oppfatning er det gode grunner til at rettstilstanden ikke skal være sammenfallende på de to områder. KOFAs tilnærming på dette punkt fremstår i den sammenheng som ufullstendig.

En minikonkurranse mellom parter i en etablert rammeavtale gjennomføres i et løpende avtaleforhold med en begrenset deltakerkrets der spillereglene fremgår både av den opprinnelige rammeavtale, minikonkurransen og av den praksis som er etablert innenfor avtalens mulighetsområde. At det i slike tilfeller kan være gode grunner for å akseptere endringer som går utover det justeringsrom som er fastsatt i åpne anbudskonkurranser, kan det neppe være uenighet om. Det rommet må da bestemmes i den enkelte rammeavtale/minikonkurranse. En snever tilnærming vil være ødeleggende for den effektivitet og forretningsmessighet som er grunnlaget for valget av rammeavtale som avtaleform. Det vises i den anledning til Dragsten, Offentlige anskaffelser, 2013, side 737;

«Kravet til forutberegnelighet tilsier at endringer som potensielle leverandører og leverandørene i konkurransen kan forvente vil finne sted i kontraktsperioden, bør aksepteres. Endringer som har kommersiell og funksjonsmessig sammenheng med den opprinnelige kontrakten, bør derfor som utgangspunkt godtas».

Vanskelig å definere

Det kan være vanskelig å definere den nærmere grensen for oppdragsgivers endringskompetanse ved avrop og minikonkurranser i rammeavtaler. Så vidt vi kan se, foreligger ingen KOFA-avgjørelse som legger føringer for akkurat denne vurderingen. Da det må antas at det foretas mange og store justeringer i tildelte kontrakter etter minikonkurranser til enhver tid i den offentlige avtaleportefølje, kan dette være et argument for å fastslå at likebehandlingsprinsippet utjevner eventuelle forskjeller og at denne type tilpasninger ikke skjevdeler på en forretningsmessig uetisk måte. På den annen side kan rammeavtaleleverandørenes lojalitet i et løpende avtaleforhold bidra til overdreven klagefrykt. Det er derfor særdeles viktig at KOFA trekker klare og riktige linjer når en leverandør først finner det hensiktsmessig å påpeke at deres interesser er tilsidesatt. Vi bør kunne forvente mer enn at KOFA   henviser til tilfeller som er ulike fra saken de behandler.

Vi har gått gjennom aktuelle rettskilder for endringsmuligheter i åpne anbudskonkurranser og ser at dette kan bidra til å kaste lys over vår sak. Selv med KOFAs tilnærming til saken, finner vi det imidlertid vanskelig å se at avgjørelsen kan være korrekt. Det er blant annet ikke slik at en stor kostnadsendring alene kan være avgjørende for endringsadgangen. Vi viser i den anledning til KOFA-sakene 2005/68 og 2010/179. Både teori og praksis synes videre å akseptere endringer så lenge det foreligger et saklig behov. En nærmere vurdering av de elementene kan den enkelte leser eventuelt vurdere selv. Vårt formål med denne artikkelen er kun å fremheve at alminnelig juridisk metode også må gjelde for KOFA. Dette særlig når KOFA nå skal begynne å ilegge gebyrer for «ulovlige direkte anskaffelser».