Else C er en menneskeliggjort utgave av LCC/livssykluskostnader i en opplysningsfilm om LCC på Difis hjemmesider. Det kan se ut som Else C bor i anskaffelsesregelverket og at hun derfra reiser ut for å synliggjøre LCC som et praktisk instrument i den enkelte anskaffelse. Vi som arbeider med anskaffelser vet imidlertid at Else C aldri har tatt bolig i anskaffelsesregelverket og det til tross for at hun har hatt adresse i anskaffelseslovens § 6 siden 2001, skriver Terje Stepaschko som er avdelingsdirektør innkjøp/juridisk i Undervisningsbygg i Oslo kommune, i denne artikkelen.
Spørsmålene er hvorfor Else C har vært fraværende, om den nyoppussede anskaffelseslov § 5 kan lokke henne tilbake og om det i det hele tatt er nødvendig å tvinge henne tilbake til et sted hun ikke ser ut til å trives.
Else C i tidligere anskaffelsesregelverk
Da anskaffelsesregelverket ble justert inn i sin nåværende form på begynnelsen av 2000-tallet, var usikkerheten stor på området. For innkjøpere og jurister var det nærmest en umulig balansegang mellom krav, plikter og rettigheter og det var alltid noen som kunne klage på ulike beslutninger i en anskaffelsesprosess. I denne lett nervøse tilnærming til likebehandling, forretningsmessighet, forutberegnelighet og gjennomsiktighet var hensynet til livssykluskostnader formulert inn som et absolutt krav i anskaffelseslovens § 6. Anskaffelsesjurister og innkjøpere fikk da med seg at livssykluskostnader var kostnader fra anskaffelse til avhending, men ikke stort mer. Om det ble søkt i egen organisasjon etter personer som hadde kjennskap til Else C var det liten hjelp å få. Jurister som lette fant imidlertid Ot. prp nr 71 (1997-98) og der sto det at bestemmelsen om Else C ikke var egnet til sanksjonering. I juridisk teori var det også visse advarsler mot å bruke bestemmelsen da kravet til livssykluskostnader fort kunne diskriminere små bedrifter og være i strid med anskaffelsesregelverkets grunnleggende krav. Og slik oppsto et samstemt og stille samtykke fra alle kanter om å la Else C leve et liv på utsiden av anskaffelsesprosedyrene.
Klima og miljø farger regelverket grønt
Miljø har hatt samme adresse som Else C i anskaffelseslovens § 6 fra 2001. Klimaendringer, tørke, ekstremnedbør og flom har imidlertid bidratt til en nødvendig omstilling i miljøtankegangen. Miljø og klima har gradvis fått større plass i anskaffelsesregelverket og det grønne skiftet er applaudert inn i det nye anskaffelsesregelverk. Miljø er kvalifikasjonskrav, miljø er tildelingskriterier, miljø er kontraktskrav, miljø har utviklet seg til å bli en bærebjelke i anskaffelsesregelverket. Miljø og klima er plikt. Ingen oppegående innkjøpere bør i dag våge å overse miljø- og klimakrav i anskaffelsessammenheng. Miljø har altså gått fra å være en tilbaketrukken figur ved siden av Else C i anskaffelseslovens § 6 til å farge hele anskaffelsesregelverket grønt. Som jeg skal komme tilbake til har også Else C blitt oversprøytet av denne fargen.
Livssykluskostnader i den nye anskaffelsesloven
Else C er tatt med inn i den nye anskaffelseslovens § 5. Det står at offentlige innkjøpere skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremmer klimavennlige løsninger. Videre står det: «Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader».
Hensynet til livssykluskostnader er ikke lenger formulert som et direkte krav. Det er klima og miljø som skal ivaretas – i bestemmelsen formulert som «dette». Livssykluskostnader er et verktøy for å fremme klima- og miljøhensyn. Når det står at «oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader», er dette da som del av en setning og ikke som et selvstendig krav. Lovgiver legger imidlertid til grunn at det vil bli tatt hensyn til livssykluskostnader. Det er da nærliggende å anta at hensynet til livssykluskostnader er løftet frem som krav i andre deler av anskaffelsesregelverket.
Livssykluskostnader i den nye anskaffelsesforskriften
Anskaffelsesforskriften kapittel 4 består av definisjoner og i § 4-5 bokstav d er ordet «livssyklus» definert. Livssyklus er alle faser fra anskaffelse til avhending. Definisjonen er videre en påminnelse om at livssyklus er et så vidt begrep at det også kan ivareta klima- og miljøhensyn. Definisjonen gjelder ordet «livssyklus» og er derfor ingen beskrivelse av Else C (livssykluskostnader).
I anskaffelsesforskriftens regler om kravspesifikasjoner er det synliggjort at det kan tas hensyn til alle sider av og trinn i livssyklusen til varene, tjenestene eller bygge- og anleggsarbeidene. Det understrekes at dette også gjelder slike faktorer som ikke påvirker varenes, tjenestenes eller bygge- og anleggsarbeidenes egenskaper jf. anskaffelsesforskriftens § 15-1 nr 2. Mulighetsrommet for Else C er her skissert (innbefattet klima- og miljøhensyn) uten at det ligger noen forpliktelser om bruk av livssyklusberegninger i disse bestemmelsene.
De nye tildelingskriterier
Vi har da sett at definisjonen av «livssyklus» i forskriftens § 4-5 bokstav d er videreført som en rammebetingelse for utarbeidelse av kravspesifikasjoner. Else er med dette frikoblet fra etternavnet C, livssyklus er frikoblet fra begrepet kostnader og «kostnad» er heller ikke definert i kapittel 4. Begrepet kostnad har imidlertid fått en sentral plass som tildelingskriterium i forskriftens kapittel 18. Oppdragsgiveren skal velge tilbud på bakgrunn av den laveste prisen eller på bakgrunn av den «laveste kostnaden», eller på bakgrunn av beste forhold mellom pris eller kostnad og kvalitet.
Pris og kostnad er synliggjort som to ulike størrelser der pris er innkjøpspris og kostnad i utgangspunktet er forbruk av ressurser over tid målt i penger (innkjøpspris, forvaltning, drift, vedlikehold m.m). Kostnad skal synliggjøre tilbudets reelle og helhetlige kostnadsbilde for oppdragsgiver. I anskaffelsesforskriften § 18-1 nr 2 står det:
«Ved valg av tilbud på grunnlag av den laveste kostnaden skal oppdragsgiveren basere valget på en kostnadseffektivitetsberegning, som for eksempel en beregning av livssykluskostnader etter § 18-2.»
Det kan etter dette fastslås at livssykluskostnader er en beregningsmodell for kostnadseffektivitet og at det er valgfritt å anvende livssykluskostnader som modell i tildelingsfasen. Hva som menes med kostnadseffektivitet sier bestemmelsen ikke noe om, men slik dette er formulert, og med resten av anskaffelsesregelverket som kontekst, må det legges til grunn at oppdragsgiver har stor bevegelsesfrihet over hele skalaen av mulige beregningsmetoder. Oppdragsgiver kan da velge en enkel modell bestående av pris + driftskostnader eller en kompleks modell som også innbefatter samfunnsmessige ubehageligheter som forurensning og klimagassavtrykk. Forutsetningen for alle modeller er at de på forhånd kan synliggjøres på en så klar måte at en alminnelig oppegående tilbyder kan forstå hva som skal bedømmes og hvordan. Ytterpunktet i dette presisjonsvilkåret fremgår av § 18-1 nr 5 der det står at tildelingskriteriene ikke skal være så skjønnspregede at de gir oppdragsgiveren en ubegrenset valgfrihet. Dersom livssykluskostnader velges som metode, er det imidlertid lagt inn en oppskrift for anvendelse i anskaffelsesforskriftens § 18-2.
Beregning av livssykluskostnader etter anskaffelsesforskriftens § 18-2
I § 18-2 nr 1 står det at oppdragsgiver i anskaffelsesdokumentene skal angi hvilke opplysninger leverandørene skal gi og hvilken beregningsmetode som skal anvendes når oppdragsgiver beregner livssykluskostnader som grunnlag ved tildeling. Dette er en ukontroversiell presisering av det generelle presisjonsvilkår som er nevnt foran og gjelder sannsynligvis for alle kostnadseffektivitetsberegninger i tildelingsfasen. Kostnader som skyldes miljøbelastning har imidlertid fått særskilte krav til beregningsmetode i § 18-2 nr. 3. Det foreligger altså ulike presisjonsbestemmelser, men alle kravene er variasjoner av et ulovfestet og generelt presisjonskrav der alle metodepunktene i prinsippet kan gjelde for alle kostnadseffektivitetsberegninger. Miljø og klima skiller seg imidlertid ut fordi beregningen der ikke nødvendigvis må knyttes opp mot pengebesparelser for oppdragsgiver, men rundt ulemper for samfunnet i form av f.eks. forurensning og klimagassutslipp.
Et tildelingskriterium knyttet opp mot lavest mulig utslipp av nitrogenoksider (NOx) ved anskaffelser av biler vil i denne sammenheng være forholdsvis enkelt, mens det totale klimagassavtrykk ved anskaffelse av store bygge- og anleggsoppdrag nærmest vil være umulig å treffe med tilstrekkelig presisjonsnivå. Det skal i denne sammenheng påpekes at det foreligger en metode for å skape et helhetsbilde av den totale miljøpåvirkningen og dette kalles LCA (livssyklusanalyse). Det kan bli et fungerende instrument for klimavennlige anskaffelser, men virkeområdet ser ut til å ligge utenfor anskaffelsesprosessene på det nåværende tidspunkt. Det kan også bli utarbeidet metoder for presise beregninger av den totale pengemessige kostnad av alle faktorer i store anskaffelser, men frem til økonomer/ingeniører eller andre fagpersoner utvikler anvendbare verktøy for komplekse utregninger er det sannsynligvis mer hensiktsmessig å nærme seg kostnadsvarianten i anskaffelsesregelverket på en mindre ambisiøs måte.
I § 18-2 nr 2 står det – «I beregningen av livssykluskostnader skal alle eller noen av de følgende kostnadene inngå så langt de er relevante.» I beregningen kan oppdragsgiver altså ta med alle, noen eller ingen av kostnadselementene i § 18-2 nr 2 bokstav a og b. Anskaffelsesforskriftens bestemmelser om LCC/kostnadseffektivitetsberegninger er i det hele utformet som en plukkliste over legitime tilnærminger. Relevante faktorer fra alle nivåer kan velges i enhver anskaffelse. En relevant tilnærming for innkjøpere/jurister er å velge så enkle faktorer som mulig slik at LCC faktisk blir synliggjort i anskaffelsesprosessene. På denne måten kan innkjøpere som arbeider nedenfra og LCC-fagpersoner som arbeider ovenfra bidra til utviklingen av beregningsmetoder som faktisk kan anvendes.
Hva nå Else C.
Det er ingen regelfestet plikt til å involvere Else C i det nye anskaffelsesregelverket og en slik frivillighet er også i samsvar med tidligere praksis. Anmodningen om å nærme seg offentlige innkjøp fra et livssyklusperspektiv er imidlertid så tydelig fra lovgivers side at det nesten (men bare nesten) vil være et brudd på regelverket å ikke forsøke. En metodisk tilnærming til laveste kostnad via livssyklusberegninger bør derfor være et mål for enhver innkjøpsorganisasjon, men da er det flere fagmiljøer som må bidra med anvendbare beregningsmetoder. I mellomtiden bygger innkjøpsorganisasjoner sannsynligvis sitt LCC-perspektiv inn i erfaringsbaserte kravspesifikasjoner og selv om den tilnærmingen kan gi gode resultater, bringer den neppe verden videre.
Og det er her alle innkjøpere og anskaffelsesjurister virkelig må forstå hvilket mandat som er gitt av lovgiver, regjeringen og alle de politiske partier. I dokumentet fra regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft av 28.10.16 bankes det fast at offentlige anskaffelser skal være grønne. I brev av 14.02.17 fra næringsminister Monica Mæland til offentlige innkjøpere understrekes det at «Den nye loven krever at dere innretter deres anskaffelsespraksis slik at den både bidrar til å redusere miljøbelastningen og fremmer klimavennlige løsninger.» Alle ansvarlige politikere i hele verden er opptatt av klima, verden har forpliktet seg med Parisavtalen og vi som arbeider med offentlige innkjøp skal gå foran og skape markeder for næringsvirksomhet som er grønn.
Klimaendringene er den største utfordringen vi står ovenfor i verden i dag og offentlige innkjøpere har fått en nøkkelrolle som kontaktpunkt mot et næringsliv som står i kø for å bidra med grønne og bærekraftige løsninger. Mange leverandører har forstått at de som bidrar med morgendagens grønne løsninger også vil være morgendagens økonomiske vinnere. Som tilrettelegger for slike løsninger har innkjøpere og anskaffelsesjurister nå en av verdens viktigste jobber. Det er avgjørende at denne viktigheten tas med inn i ethvert stadium av enhver anskaffelsesprosess.
Lovgiver har gitt oss en blanding av anmodninger, plikter og ulike redskaper for å sikre en bærekraftig fremtid. Else C er kledd opp i grønt og sendt inn i miljø- og klimakampen. Hun skal være med for å optimalisere livssykluskostnader, gi grønne løsninger, bidra til innovasjon og være en aktiv deltaker i samhandling med markedet. Selv om vi innkjøpere og anskaffelsesjurister alltid kan være bekymret for om Kofa skal mene at vi har brutt en eller annen saksbehandlingsregel, bør ikke det hindre oss fra å føre verden i den retningen den må bevege seg. Mulige sanksjoner fra Kofa er i denne sammenheng en fullstendig irrasjonell frykt. Den virkelige sanksjonen vil utløses dersom vi ikke klarer å nå de klimamål som er fastsatt i Parisavtalen. Da vil vi motta et gebyr ingen på kloden har råd til å betale.
Bli den første til å kommentere på "Else C er kledd opp i grønt og sendt inn i miljø- og klimakampen"