Når innkjøper mister blikket på hva som er viktig

Av Truls Buchar, siviløkonom og salgsdirektør i 3 Step IT

(Anbud365 har innhentet kommentar fra Sykehusinnkjøp til denne artikkelen, se nederst.)

Til tider kan det virke som at innkjøpsjus er altoverskyggende for mange offentlige innkjøpsmiljøer. På mange måter kan man forstå at det har blitt slik, all den tid ansvarliggjøring (jeg liker bedre det engelske ordet: «accountability») av innkjøpsansvarlige først og fremst ses opp mot innkjøpsregelverket. Men, har de ikke mistet blikket fra ballen, for å låne et fremmeduttrykk?

I mange land slites det med korrupsjon i offentlige anskaffelser. Ja, også i Norge har vi eksempler på dette i større og mindre grad (kameraderi). Dog vil jeg påstå at innen norske offentlig innkjøp er ikke korrupsjon et særlig utbredt problem. Nei, et langt større problem er svak eller manglende kompetanse og manglende ansvarliggjøring utover det innkjøpsjuridiske. Det gjelder særlig kompetanse innen det fagområde innkjøpet foretas (f.eks. helseartikler, finans, avanserte tjenester, etc.), men også innen det innkjøpsfaglige dessverre.

Ikke bare jus

La det være klart. Godt innkjøpsarbeid er ikke bare jus – langt ifra. Det er først og fremst gode anskaffelsesprosesser som sikrer oppdragsgiver best mulig betingelser og samtidig sikrer at avtalen ikke bryter med samfunnets etiske og juridiske rammer (også utover det innkjøpsjuridiske). Det hjelper lite om innkjøperen kan forhandle en avtale om f.eks. munnbind til spottpris, om det viser seg at munnbindene er produsert av en leverandør som ikke har lovlig rett til å produsere og selge slike munnbind. Muligens fungerer munnbindene etter de fastsatte krav likevel, men svakheten og risikoen er åpenbar om samfunnet har satt som krav – eller bare forventer – at produsenter av munnbind skal være regulert for å sikre f.eks. helsekrav. Likeledes hjelper det lite at munnbindene i seg selv har klart lavest pris i konkurransen, dersom f.eks. fraktprisen fører til at totalprisen blir klart høyere enn for konkurrentene. Om innkjøperen ikke har satt krav i sin forespørsel om at fraktpris skal telle med i evalueringen (eller vektet denne tilstrekkelig) og/eller ikke har stilt krav om at produsenter må være «godkjent» iht. gjeldende regelverk, har innkjøperen sitt (innkjøpsjuridiske) på det rene når hen tildeler kontrakten til «leverandøren med spottpris på munnbind». Helt i tråd med anskaffelsesregelverket – men en god innkjøpsjobb kan vi neppe si at det er. Hva er så egentlig problemet med dette utfallet? Innkjøperen har jo fulgt regelverket og valgt «riktig» leverandør ut ifra sine egne kriterier. Eventuell kritikk kan vel avfeies som etterpåklokskap?

Det åpenbare problemet er todelt:

1. Innkjøperen har inngått en avtale for sin oppdragsgiver som fører til at oppdragsgiver er ansvarlig for å anskaffe og eventuelt distribuere ulovlig produserte munnbind til sine brukere. I tillegg er kostnaden høyere enn nødvendig (når man ser på totalprisen inkludert frakt). Dyrt og dårlig, altså.

2. Konkurrentene som har fulgt myndighetspålagte krav (sannsynligvis gjort investeringer for å oppnå dette) og strekker sine marginer i det lengste, vinner ikke frem til tross for at de kan levere den «beste varen til lavest totalpris». Signaleffekten av dette er svært uheldig. Tilliten til forutberegnelighet forvitrer. Det fører igjen til at færre leverandører deltar i offentlige anskaffelseskonkurranser.

Banalt eksempel?

Så tenker du kanskje: Dette er et banalt eksempel og med et slikt utfall har jo alle mulighet til å anke til KOFA som vil ha et overordnet blikk og eventuelt korrigere urett. Feil. Dvs., alle kan klage en avgjørelse inn til KOFA, men KOFA vil kun se på det innkjøpsjuridiske rundt saken. Altså, om anskaffelsesregelverket her er fulgt. Dersom innkjøper i forespørselen har skrevet en generell bemerkning som f.eks. «det forutsettes at tilbyder følger alle gjeldende lover og regler», vil anskaffelsesregelverket anses å være fulgt. Slik at i det banale eksempelet over vil en klage ikke vinne frem i KOFA.

Er du selv innkjøper, tenker du nå kanskje: Dette banale eksempelet representerer ikke mitt arbeide og må handle om små innkjøp fra uerfarne innkjøpere. Feil. Jeg representerer selv en leverandør som hyppig deltar i offentlig anskaffelser, og sitter nå med en relativt fersk KOFA-avgjørelse i vår disfavør. Vi klaget etter å ha tapt en konkurranse om en kontrakt med anslått verdi på ca. 1,2 mrd kroner. Oppdragsgiver var et av landets største helseforetak med et av de antatt beste innkjøpsmiljøene i landet.

Vinneren av konkurransen besatt ikke en lovpålagt godkjenning fra strålevernmyndighetene. En godkjenning man må inneha for å kunne levere den forespurte tjenesten lovlig i Norge etter 2017. Dessuten var vinneren eksisterende leverandør og hadde levert den samme tjenesten løpende frem til ny kontrakt (i 2019) uten å inneha godkjenningen. Vi hadde denne godkjenningen dokumentert og gjorde oppdragsgiver oppmerksom på kravet allerede i tilbudsfasen. Videre hadde vinneren en høyere totalpris enn oss, men slik vektingen var benyttet i evalueringen ble et priselement som utgjorde ca. 1% av totalkostnaden vektlagt 20% i prisevalueringen til oppdragsgiver. Smak på den. 1% av kostnaden ble tillagt 20% prisvekt. Dessuten var priselementet kun en opsjon i kontrakten. I konkurransegrunnlaget hadde innkjøperen ikke oppgitt vekttall, men skrevet at dette priselementet skulle «vektes lavere enn hovedelementet».

Møte før kontraktsinngåelsen

Straks etter varsel om tapt kontraktstildeling fikk vi anledning til et møte med oppdragsgiver før kontraktsinngåelse. Vi håpet der at vi kunne nå frem ved på påvise den åpenbare svakheten i evalueringen deres. Dette var en avansert anskaffelse med mange priselementer, så det krevdes en del matematikk og tabeller for å evaluere tallmaterialet godt (jeg har forenklet fremstillingen over, men hovedtrekket fremstår korrekt). Vi lyktes med å få innkjøper (og dennes to prosjektmedarbeider + avdelingsleder for innkjøp) til å innse svakheten i matematikken de hadde benyttet. Det var også for dem overaskende at et opsjonen som ville utgjøre ca. 1% av totalkostnad (merk: om benyttet) i realiteten ble tillagt 20% totalvekt under prisevalueringen. De hadde rett og slett ikke tatt høyde for proporsjonalitet/forholdsmessighet i beregningene. Likevel konkluderte de selv med at de ikke hadde gjort noen innkjøpsjuridiske feil og sto ved sin avgjørelse(!). Avdelingslederen kunne videre forsikre oss om at hun var svært fornøyd med jobben innkjøpsteamet hadde gjort og kompetansen de hadde utvist(!!). Vedrørende den lovpålagte godkjenningen henviste de kun til at de ikke hadde satt dette som et krav i konkurransegrunnlaget og viste til at de generelt hadde skrevet at de forventet at alle tilbydere oppfylte til enhver tid lovpålagte krav. At vi opplyste dem om at valgt leverandør ikke oppfylte dette kravet var uvesentlig for saken og ikke opp til dem å følge opp. Heller ikke at de i en årrekke hadde levert tjenesten til nettopp dem – uten å oppfylle det lovpålagte kravet.

Klaget saken inn for KOFA

Oppdragsgiver inngikk deretter kontrakt med valgt leverandør og vi klaget saken inn for KOFA.  KOFAs avgjørelse av saken forelå nylig, der oppdragsgiver fikk fullt medhold basert på (i hovedsak) to ting:

– Oppdragsgiver har vektet opsjonen med 20% i prisevalueringen. 20% er et lavere tall enn 80%. Dermed har de evaluert i tråd med forutsetningen om at opsjonen «skal vektes lavere enn» hovedelementet.

– Den lovpålagte godkjenningen var ikke stilt som krav i konkurransegrunnlaget og kunne derfor ikke tillegges vekt eller diskvalifisere noen.

Fra en leverandørs ståsted oppleves dette svært frustrerende. Håpløsheten i dette, de utallige timene som er lagt ned, vissheten om at vi hadde det beste tilbudet, og ikke minst vissheten om at situasjonen skyldes manglende kompetanse og vilje i mange ledd – føles uutholdelig håpløst. Kanskje er det ikke inkompetanse på individnivå som er problemet, men snarere en systemisk svikt i hva innkjøperen til syvende og sist er ansvarlig for og honoreres for: gode innkjøp eller å ikke gjøre innkjøpsjuridiske feil?

=========

Sykehusinnkjøp kommenterer:

Sykehusinnkjøp HF skal være en profesjonell innkjøpsaktør for spesialisthelsetjenesten. Som leverandør står man fritt til å klage inn saker for KOFA, slik 3 Step IT her har gjort. Vi tar klagenemndas avgjørelse til etterretning, og er dermed trygge på at denne anskaffelsen ble gjennomført på en god måte til det beste for spesialisthelsetjenesten.