Potensielle leverandører som målestokk for vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget

Av Terje Stepaschko, avdelingsleder juridisk, Oslobygg KF

De potensielle leverandører (DPL) har en fremtredende funksjon i anskaffelsesretten. De patruljerer blant annet grensen mellom lovlige/ulovlige endringer i konkurransegrunnlaget. Alle har respekt for denne grensen da DPL er bærer av en rettighet som heter likebehandling. I denne artikkelen skal jeg vise at DPL er en lite egnet målestokk og at DPL bør ha en tilbaketrukken rolle i vesentlighetsvurderinger.

I anskaffelsesforskriftens § 14-2 (1) første setning står det:

«Før tilbudsfristens utløp kan oppdragsgiveren foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige.» 

En helhetsvurdering

Det skal foretas en vesentlighetsvurdering. Jeg skal ikke gå i detalj om de ulike bestanddeler i vesentlighetsvurderingen, men det rettslige utgangspunkt er at bestemmelsen gir anvisning på en bred skjønnsmessig vurdering. Endringene kan være betydelige, men anskaffelsen kan ikke endres slik at den får et vesentlig annet omfang eller innhold. I flere KOFA-saker er det presisert at det skal foretas en konkret helhetsvurdering.

DPL er blitt en avgjørende målestokk

Det bakenforliggende hensyn er DPL-rettigheten likebehandling. Da likebehandlingsprinsippet i anskaffelsesloven § 4 er hovedbegrunnelsen for begrensningen i endringsadgangen, er det i norsk rett utviklet et grenseavgjørende rettslig tema der spørsmålet er om endringen kunne bidratt til flere interessenter i konkurransen. Som offentlig oppdragsgiver må du derfor spørre deg om DPL hypotetisk sett kunne blitt med i konkurransen dersom konkurransegrunnlaget hadde vært kunngjort med de endringer som ønskes. Dette tema er blant annet presisert i KOFA sak 2022/1660:

«Også i norsk rett er det lagt til grunn at en endring som utgangspunkt vil være ulovlig om endringen har som konsekvens at andre leverandører ville kunne hatt interesse av å levere inn tilbud i konkurransen …»

DPL er likevel ikke avgjørende

Hvert år er det oppdragsgivere som legger ut kunngjøringer i sommerferien. Bransjen respondere rutinemessig med at det ikke er heldig fordi det blir for liten tid til å levere tilbud. Dersom endringsadgangen skal vurderes opp mot DPLs mulighet til å orientere seg i den opprinnelige kunngjøring, vil en slik forskyvning av tilbudsfristen aldri kunne legitimeres av anskaffelsesforskriftens § 14-2 (1). Dette følger direkte av endringens årsak. Det ser likevel ut til å være bred enighet om at tilbudsfristen her bør utvides.

Kunngjøringer i sommerferien er et eksempel på at DPL ikke har vetorett selv om det er et faktum at flere kunne ha deltatt om konkurransen opprinnelig hadde hatt en senere innleveringsfrist. Det er ikke like åpenbart for alle endringstilfeller, men det er sjelden utenkelig at nye omstendigheter kunne ha gitt en annen respons fra markedet. Når innslagspunktet er uklart og det også er tvil om denne målestokken skal brukes når DPL faktisk kunne ha deltatt i konkurransen, blir grensen mellom det lovlige og det ulovlige diffus. Vi bør derfor nærme oss spørsmålet om vesentlig endring fra andre posisjoner.

KOFA-praksis og sak 2019/30

Selv om KOFA i teorien fastholder den sterke DPL-rettigheten, bidrar KOFA-praksis til et inntrykk av at avveiningene sjelden tar utgangspunkt i DPL. Oftest er det kun en etterfølgende klistrelapp som bekrefter det resultat som følger av vesentlighetsvurderingen. Det gjelder avgjørelser både opp mot endringer før innleveringsfristen (§14-2), og avgjørelser som omhandler DPL i andre deler av anskaffelsesregelverket. Et eksempel som utfordrer DPLs verdi som rettslig målestokk er KOFA-sak 2019/30. Avgjørelsen tar utgangspunkt i anskaffelsesforskriftens § 28-1 bokstav d) og et vurderingstema er anskaffelsens overordnede karakter. I KOFA-saken står det:

«Forskyvning av en entreprise i tid vil kunne påvirke deltakerinteressen ved at kapasiteten til entreprenørene endrer seg. Klagenemnda mener imidlertid at det er rom for forskyvninger av en entreprise i en situasjon som i denne saken uten at den overordnede karakteren av anskaffelsen endrer seg.»

Her var endringene en forskyvning av oppstart og en dagmulktsbelagt delfrist. KOFA er enig med klager i at endringen kan ha påvirket deltakerinteressen, men det er ikke avgjørende for resultatet. KOFA mener altså at en fastslått endret deltakerinteresse (pga. endringer) ikke beviser at anskaffelsen har endre karakter. Selv om det er ulike nyanser i anskaffelsesforskriftens § 28-1 bokstav d og anskaffelsesforskriftens § 14-2 (1), må prinsippet om at DPL kan velges bort gjelde begge steder. Her treffer KOFA et generelt og riktig prinsipp om forholdet mellom anskaffelsens overordnede karakter og DPL.

Anskaffelsesdirektivets fortale og Borta-saken

I saken anvender KOFA vurderingstema fra anskaffelsesdirektivets fortale premiss 81, som senere er presisert i EU-domstolens sak C-298/15 (Borta). I Borta-saken fremgår det at endringer av konkurransegrunnlaget kan være betydelige, men ikke så vesentlige at de ville ha påvirket deltakerinteressen. Deltakerinteresse kan i prinsippet være alt fra mulige deltakerønsker til at nye leverandører helt sikkert ville meldt sin interesse. I Borta saken er det beskrevet slik:

«…som i fraværet af disse ændringer ikke ville have været i stand til at fremsætte et tilbud. (Min understrekning)»

Det betyr at grensen går dersom absolutte hindringer i den opprinnelige kunngjøring fjernes, og det åpner opp for nye leverandører. Tema er altså ikke om endringen kun kan ha en viss påvirkning på potensielle leverandørers ønske/mulighet til å delta i konkurransen. Terskelen er lagt høyt av EU. På denne bakgrunn er det ikke like oppsiktsvekkende at KOFA i sak 2019/30 setter DPL til side.

Både fortalen og Borta-saken går videre fra de rene DPL-interesser og tydeliggjør at deltakerinteressen ikke skal vurderes i et vakuum. I Borta-sakens premiss 74 står det: 

«Dette kan bl.a. være tilfældet, når ændringerne giver kontrakten en mærkbart anderledes karakter end den, der oprindeligt var fastsat.»

Det kan gjøres betydelige endringer

Da er vi tilbake til den vesentlighetsvurdering som står i anskaffelsesforskriftens § 14-2 (1). Til denne vesentlighetsvurderingen må vi spørre oss om den ønskede endring i konkurransegrunnlaget gir kontrakten en annen karakter. I Borta-saken betyr ikke ordet «kontrakten» kun kontraktsdokumentet, men anskaffelsen; implisitt alle anskaffelsesdokumentene. Det er da i første omgang kunngjøringen som må vurderes. Spørsmålet er med andre ord hvilke kjennetegn og særtrekk som synliggjøres i kunngjøringen. Er det kunngjort en anskaffelse av nye vinduer i et bygg kan du ikke legge til nye gulv da anskaffelsen i så fall får en annen karakter. Er det kunngjort en rammeavtale for rørleggertjenester kan du ikke legge til malertjenester da det gir anskaffelsen en annen karakter. Anskaffelsens karakter må vurderes i hvert enkelt tilfelle og svaret gir seg som oftest selv; uten å måtte gå innom DPL. DPL er mest en markør for hvilket område anskaffelsen gjelder og innenfor dette området må vesentlighetsvurderingen også vurderes mot ønskede justeringer av arbeidsmetode, mengder og tid. EU legger opp til at det kan foretas betydelige endringer når DPL ikke har blitt pasifisert av en villedende kunngjøring. At ulike leverandører har ulik kapasitet til å påta seg oppdrag til ulike tider, er ingen faktor av betydning i denne vesentlighetsvurderingen.  

Endring av tidsfrister

Ved forskyvninger av oppstart og delfrister er vurderingstema «merkbart anderledes karakter» lite treffende. Dette må oversettes til noe i retning av «tydelig nye forutsetninger». Det er i denne konteksten KOFA har kommet frem til at forskyvning av oppstart og delfrister i aktuelle sak ikke endret anskaffelsens karakter. Justeringer er noe alle potensielle leverandører må regne med og det bidrar også til dynamikken i de elektronisk tilrettelagte spørsmål/svar-rundene i anskaffelsesprosessen. Særlig i entrepriseanskaffelser må det være et betydelig slingringsmonn før grensen for vesentlig endring/anskaffelsens overordnede karakter passeres. Det er lite hensiktsmessig om godt begrunnede ønsker om fristforskyvninger ikke skulle føre frem fordi oppdragsgiver frykter DPL. Ofte vil den eneste muligheten være å fastholde en gjennomføring ingen egentlig ønsker fordi avlysning ikke er et relevant alternativ. KOFA-sak 2019/30 bidrar til å klargjøre avgrensningen av DPLs virkeområde og hva som endrer en anskaffelses overordnede karakter. Dette er dessuten i tråd med lagmannsrettens kjennelse LB-2016-39404 der det står: «Hensynet til effektiv utnyttelse av offentlige ressurser taler i denne situasjonen med styrke mot at konkurransen skal måtte avlyses, …». På bakgrunn av rettstilstanden på området er det ingen grunn til å tilsidesette dette signalet fra lagmannsretten.

Leverandører som har meldt sin interesse i konkurransen 

Endringer som ikke gir selve anskaffelsen en merkbart annen karakter aktiverer kun rettigheter for leverandører som har meldt sin interesse i konkurransen. Deltakermassen er her gitt og det er da ingen hypotetisk utenforstående potensiell tilbyder som kan bidra til forståelse av vesentlighetskravet. Dette følger forutsetningsvis av premiss 76 i Borta-saken:

«For det tredje forudsætter dette krav endvidere dels, at disse ændringer foretages inden tilbudsgivernes afgivelse af tilbud, dels, at fristen for afgivelsen af disse tilbud forlænges, når disse ændringer er af væsentlig karakter, at forlængelsens varighed fastsættes ud fra ændringernes væsentlighed, og at forlængelsens varighed er tilstrækkelig til at de interesserede økonomiske aktører (min understrekning) kan tilpasse deres bud som følge deraf.»

I tilbudsfasen er «de interesserede økonomiske aktører» en gruppe med egne rettigheter. Det er viktig å merke seg at dette er en innsnevret variant av DPL. De kan kommunisere med oppdragsgiver og be om utsettelse av tilbudsfristen. At EU-domstolen i denne konteksten også kan akseptere endringer av «væsentlig karakter», må ikke blandes sammen med vurderingen i premiss 74. I premiss 74 står det at DPL er beskyttet mot endringer som gir anskaffelsen «en mærkbart anderledes karakter». Dette er to ulike vurderingstema der det kun er endringer i anskaffelsens karakter som medfører avlysning. Begge premissene bidrar til å stadfeste at ikke-deltakende potensielle tilbydere har begrenset betydning i rettskildebildet.

DPL kan narre oppvakte jurister

Det er mye å si om DPLs posisjon i ulike deler av anskaffelsesregelverket. I forskriftens § 14-2 (1) er DPL påtrengende tilstedeværende pga. den tidsmessige nærheten til kunngjøringstidspunktet. Det er derfor lett å begynne vurderingen med tanker om utenforstående potensielle deltakere, men der er det ikke mulig å finne gode svar. DPL er en tankekonstruksjon som på sitt beste kan bidra som korrigerende faktor når vesentlighetsvurderingen unntaksvis ikke står på egne ben. DPL er også en god påminnelse om hvilket område anskaffelsen er ment å dekke. Ellers er DPL kun en forfører som klarer å narre selv de mest oppvakte jurister.