Av Eivind Dahl Thoresen, juridisk rådgiver i Undervisningsbygg Oslo KF
EU-domstolen sak C-216/17 om bruk av rammeavtaler avklarer flere forhold som kan få stor betydning for oppdragsgivere. Det kan blant annet se ut som læren om uforpliktende angivelse av estimater for antatt avtaleomfang endres. De jurister som allerede har berørt saken på ulike plattformer ser i alle fall ut til å mene det. Etter min mening er det neppe nødvendig å fastslå hvorvidt EU-domstolen har foretatt en kursendring. Det er imidlertid behov for å kaste anker og vurdere hvordan det bør navigeres fremover. Først vil jeg se litt nærmere på selve avgjørelsen.
Avgrensning og utgangspunkt for vurderingen
EU-domstolens avgjørelse omhandlet en offentlig anbudskonkurranse for rammeavtale vedrørende avfallshåndtering. Ett av spørsmålene i saken var knyttet til lovligheten ved en avtaleklausul om å utvide kontrakten til å inkludere nærmere spesifiserte avtaleparter underveis i avtaleperioden. I tillegg tok EU-domstolen stilling til hvorvidt det var tilstrekkelig å utelukkende vise til oppdragsgivers «sedvanlig behov» eller om det måtte oppgis et konkret volum av ytelsen for avtaleperioden. I den anledning følger den oppsiktsvekkende uttalelsen i premiss 61 som har skapt hodebry for anskaffelsesmiljøet, hvor det konkret fremgår;
«(…), der er klart udpeget i denne aftale, inden for grænserne af en bestemt mængde, og at når denne grænse er nået, vil den pågældende aftale have udtømt sine virkninger (min understreking).»
I praksis innebærer uttalelsen at oppdragsgivers volumestimat i anskaffelsesdokumentene setter en øvre grense med den konsekvens at ytterligere avrop i rammeavtalen ikke kan foretas når taket er nådd. Det er i alle fall vanskelig å argumentere annerledes basert på en ren ordlydsfortolking. En slik forståelse er imidlertid ikke i samsvar med anskaffelsesforskriften § 5-4 (2) jf. § 5-4 (5).
Nærmere domsanalyse – Et anker uten feste?
Ovennevnte uttalelse er et såkalt obiter dictum, noe som også fremheves av Gulsvik i hans artikkel publisert tidligere i år (https://anbud365.no/rammeavtaler-angivelse-av-verdi/). Det betyr kort sagt at premiss 61 har vært unødvendig for sakens resultat. At oppdragsgiver eventuelt var bundet av oppgitte estimater i kunngjøringen var med andre ord ikke en del av spørsmålet EU-domstolen skulle ta stilling til. Slike prinsipielle uttalelser kan utvilsomt ha stor betydning for senere avgjørelser. Det er likevel viktig å bemerke at den rettskildemessige betydningen ikke kan sammenlignes med uttalelser som er nødvendig for domsresultatet (ratio decidendi).
Et annet og noe underkommunisert moment som underbygger en kritisk tilnærming til uttalelsen er det faktum at saken kun ble behandlet av tre dommere. Dette er riktignok ikke unormalt for mindre komplekse saker, men det er likevel et poeng når man ser hen til avgjørelsens rekkevidde. En sak behandlet av fem eller 15 dommere (hele domstolen) ville åpenbart hatt større gjennomslagskraft. Til sammenligning og for å sette perspektiv på dommersammensetningen, er det henvist til 144 saker fra EU-domstolen i teoriboken Dragsten (2013) Offentlig anskaffelser – regelverk, praksis og løsninger. Ti av disse sakene er behandlet av færre enn fem dommere, hvorav kun en av avgjørelsene (T-345/03, Evropaïki Dynamiki) til dels kan betegnes som prinsipiell.
Et ledd i en helhetsvurdering
Videre fremgår hele premiss 61 som ett av fire argumenter i domstolens helhetlige begrunnelse for spørsmålet om mengdeangivelse. Plasseringen av den aktuelle uttalelsen synes i det hele tatt å være et ledd i en helhetsvurdering hvor domstolene for øvrig vier meget stor plass til utbrodering av grunnleggende hensyn i anskaffelsesregelverket, konkret gjennomsiktighetsprinsippet og kravet til likebehandling. Det er i den anledning også fokusert på risikoen for omgåelse av regelverket ved å unnlate angivelse av mengdeestimater (se premiss 66/69). Tilsvarende hensyn gjør seg ikke gjeldende for reelle estimatangivelser, noe som bør være et ytterligere argument for å dementere domstolens uttalelse. Saken hadde etter min mening stilt seg annerledes dersom uttalelsens plassering og kontekst var tydeligere adskilt fra denne delen av drøftelsen.
Samlet sett har jeg vanskeligheter for å tro at en såpass stor kursendring har vært tilsiktet fra EU-domstolens side. Det er i det minste behov for en nærmere presisering av forholdet til forsvarlighetsvurderingen som ligger bak oppdragsgivers verdiberegning jf. anskaffelsesforskriften § 5-4. En eventuell nyskapelse i regelverket ved verdivurderingen kan også få konsekvenser for andre situasjoner hvor det foretas verdiberegninger, eksempelvis ved terskelverdier. Ut ifra rene systembetraktninger vil det være naturlig at tilsvarende resonnement legges til grunn for andre konkurranseformer utover rammeavtalesituasjoner. Her er det altså flere forhold som kan bli berørt som en direkte konsekvens av saken. Da bør rammene klarlegges nøyaktig. En helt annen sak er om problemstillingen kan anses som særlig praktisk. Rammeavtaleleverandøren(e) vil neppe påpeke overskridelser av estimater med ønske om å terminere kontrakten. Eventuelle reaksjoner og klager fra markedet fremstår som lite tenkelig med mindre det er tale om relativt store avvik. Med enkle grep kan oppdragsgivere dessuten unngå en situasjon hvor estimatet overskrides.
Oppdragsgivere bør ikke benytte fiktive anslag av antatt behov
Såfremt uttalelsen fra EU-domstolen står seg og oppdragsgivere vil unngå ny utlysing av konkurranse ved overskridelse av estimater, vil det fordre et behov for omlegging av praksis. En viss buffer for å benytte rammeavtalen over estimert mengde i tråd med vesentlighetslæren/anskaffelsesforskriften kap. 28, synes dog å være en iboende mulighet i anskaffelsesregelverket. En slik uttalelse er neppe kontroversiell. Hvorvidt det da bør differensieres mellom endringsadgangen ved rammeavtaler og øvrige kontrakter er et annet forhold jeg ikke går nærmere inn på i denne sammenheng.
En mulig løsning for oppdragsgivere er selvsagt å overdrive estimatet slik at den øvre grensen aldri blir overskredet. Denne tilnærmingen kan imidlertid ikke anbefales. For det første vil en kunstig oppjustering av antatt behov være i strid med det grunnleggende kravet til forutberegnelighet. Oppdragsgivers estimat er selvsagt avgjørende for hvorledes leverandørene må organisere seg for å oppfylle gjeldende kontraktsforpliktelser. Det vil være svært uheldig om en leverandør for eksempel foretar investeringer ut ifra et urealistisk omfang i en rammeavtale. Oppdragsgiver risikerer dessuten å bli møtt med erstatningskrav fra leverandører dersom reell bruk av rammeavtalen blir vesentlig mindre enn antatt forventet bruk, se i den anledning Funksjonsteknikkdommen (LB-2013-50644).
Estimater kan angis som et intervall
EU-domstolen tar ikke stilling til hvordan estimatet skal angis i anbudsdokumentene. På dette punktet må det derfor kunne legges til grunn at regelverket er uforandret. Det betyr at estimater kan angis som et intervall. Er reelt antatt årlig estimat på 4 millioner kroner, kan oppdragsgiver for eksempel sette et intervall fra 2 – 6 millioner kroner. Dette gir oppdragsgiver fleksibilitet, er innenfor anskaffelsesregelverkets rammer og vil trolig forhindre at spørsmålet om avtalen har utømt sin virkning aktualiseres. Hvor stort spenn intervallet kan være er et annet spørsmål, men dette vil blant annet bero på rammeavtalens kompleksitet og hvorvidt oppdragsgiver på forhånd har formidlet usikkerheter ved det oppgitte estimat.
Bruken av lovlige intervallestimater har flere konsekvenser. For det første vil det sannsynligvis resultere i høyere priser for oppdragsgivere ettersom leverandørene må ta hensyn til usikkerhetsmomenter ved oppdragsmengden, noe som vil være i strid med formålsbestemmelsen i anskaffelsesregelverket. Usikkerheten kan også innebære at konkurransen svekkes ved at flere leverandører avstår fra å inngi tilbud i konkurransen. En av anskaffelsesregelverkets grunnpilarer, hensynet til forutberegnelighet, vil videre stå for fall på toppen av det hele. Dette har nok neppe vært EU-domstolens intensjon. Her bør det være enighet om at anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper best ivaretas med et reelt, forsvarlig og så presist som mulig estimat.
Håp om snarlig avklaring
EU-domstolens avgjørelse korresponderer dårlig med den norske praktiseringen av anskaffelsesregelverket. En avklaring fra KOFA og/eller domstolene er således nødvendig, og denne bør optimalt sett finne sted så raskt som mulig. Utstrakt bruk av intervallestimater kan imidlertid medføre at det vil ta noe tid før problemstillingen kommer opp til vurdering, med mindre en av oppdragsgivers kapteiner bevisst slipper roret og forlater broen. Til tross for en slik manøver, fremstår et eventuelt sammenstøt som lite sannsynlig.
Helt enig i at det bør avklares bedre hvordan en rammeavtale kan utformes og når det er egnet å inngå en rammeavtale. Dog kan det vel stilles spørsmål om man egentlig har inngått en reell avtale dersom omfanget av avtalen er uforpliktende. Omfanget av en avtale fastsettes gjerne ved at det presiseres en tidsperiode, beløp og/eller volum. Spørsmålet er vel i hvilken grad alle omfang må presiseres. Ved en snøryddingskontrakt, er det vanskelig å presisere volum, men fult mulig å presisere kontraktslengde og enhetspriser. Spørsmålet er vel egentlig hvordan risiko fordeles mellom oppdragsgiver og leverandør, samt hvor tydelig man må være i oppdragsbeskrivelsen mht presisering av denne risikofordelingen. For eksempel kan leverandøren ta risikoen for å rydde snø uavhengig av snømengde som har falt, mens strøing av is gjennomføres iht spesifiserte behov og faktureres iht medgått volum grus til avtalt enhetspris. Er det vanskelig å identifisere virksomhetens behov og leveransen er relativt standardisert, bør en dynamisk innkjøpsordning vurderes som et alternativ til rammeavtale. Er både behovsmengde og hvordan behovet skal dekkes uklart, så ligger vel problemet mer hos oppdragsgiver enn i regelverket for rammeavtaler. Kapittel 28 i anskaffelsesforskriften, gir ellers greie kjøreregler for hvordan og i hvor stor grad kontrakten kan endres.