Spørsmålet er om bestillinger i rammeavtaler (avrop) bør reguleres med det samme rettskildegrunnlag som er etablert for kontrakter utenfor rammeavtaler, eller om rammeavtaler er et så spesialisert kontraktstildelingssystem at innfallsvinkelen bør nyanseres, skriver Terje Stepaschko, som er avdelingsdirektør innkjøp/juridisk i Undervisningsbygg i Oslo kommune, i denne artikkelen.
I praksis gjelder dette oppdragsgivers rett til å utvide en ytelse i et foretatt avrop i en rammeavtale med flere leverandører (parallelle rammeavtaler) når utvidelsen er vesentlig i forhold til avropet, men for øvrig ligger innenfor rammeavtalens virkeområde.
En «vesentlig endring» kan ikke gjennomføres i en inngått kontrakt, men må kunngjøres som et selvstendig oppdrag. Denne praksis ble etablert i EU-domstolens sak C-454/06 (pressetext) og er nå regulert inn i det nye anskaffelsesregelverket. I en rammeavtale fordeles oppdragene i et lukket tildelingssystem uten nye kunngjøringer.
Rammeavtalens saklige virkeområde
Endringer i rammeavtaler er spesifikt regulert i anskaffelsesforskriften § 26-1 (5). Ved tildeling kan det ikke foretas «vesentlige endringer i kontraktsvilkårene i rammeavtalen». Bestemmelsen retter seg i ordlyd og praksis kun mot tilfeller som ikke kan hjemles i den kunngjorte rammeavtale. Avgjørende for vurderingen er om «det er foretatt endringer i rammeavtalen som er så vesentlige at en i realiteten står overfor en ny kontrakt, eller (…) om inngåelsen av avropsavtalen faller utenfor den kunngjorte rammeavtalen», jf. Kofa-sak 2014/45 (note 36).
Dette utgangspunktet berører rammeavtalens «kontraktsvilkår» som ytre mulighetsrom, men sier mindre om oppdragsgivers mulighet til å justere en inngått avropsavtale når justeringen ligger innenfor rammeavtalens tidsmessige og saklige virkeområde. I det første tilfellet er det hensynet til leverandører på utsiden av rammeavtalen som skal beskyttes og markedets tilgang til ikke-konkurranseutsatte områder åpnes i tråd med anskaffelsesregelverkets intensjoner. I det andre tilfellet er det leverandørene inne i en rammeavtale som berøres og en «vesentlig endring» vil derfor aldri åpne seg mot et marked utenfor rammeavtalen. Eventuelle avvik fra en lovlig endring berører altså to ulike interessefelt. En kopiering av rettskildegrunnlaget fra den første til den andre situasjonen kan da vanskelig begrunnes ut fra en rettskildemessig tanke om at like tilfeller bør behandles likt. Dette er ulike tilfeller og ulike tilfeller skal behandles ulikt med mindre noe annet er saklig og objektivt begrunnet, jf. Kofa-sak 2015/102 (note 18) som eksempel på bruk av dette rettssikkerhetshensyn.
Vesentlighetslæren
Anskaffelsesforskriftens §§ 28-1 og 28-2 har listet opp vilkårene for lovlige endringsvarianter med typetilfeller og overordnede prinsipper. Det sentrale overordnede prinsipp er at en endring kan foretas om den ikke er vesentlig. Det fremgår av forskriftens § 28-2 at en endring alltid er vesentlig dersom den «utvider kontraktens omfang betydelig». I forskriftens § 28-1 bokstav d står det at prisøkninger som «ikke overstiger 50 prosent av den opprinnelige kontraktsverdien» kan aksepteres for «endringer som er nødvendige som følge av omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse». Det bør derfor kunne konkluderes med at utvidelse av kontrakter ut over 50 prosent er tilleggsleveranser markedet må få tilgang til gjennom ny konkurranse, og at det samme gjelder endringer av lavere verdi når oppdragsgiver burde ha forutsatt denne endringen i konkurransegrunnlaget. Det er flere nyanser og alternativer i disse bestemmelsene og endringsadgangen under EØS-terskelverdien i forskriftens § 11-2 bidrar også til kompleksiteten rundt endringsadgangen. Hvert enkelt tilfelle skal i tillegg underlegges en konkret helhetsvurdering. En utredning av alle varianter og grensedragninger ligger utenfor rammen av denne korte artikkel, men det understrekes at tema i alle vurderinger er om det åpne marked bør få tilgang til tilleggsleveransen (eventuelt til en reetablert helhetlig leveranse inkludert tillegget). Bestemmelsene treffer altså ikke et avrop der endringsarbeidet uansett ikke skal kunngjøres. Avropssituasjonen er heller ikke presisert inn i disse paragrafenes ordlyd.
Flytende overganger eller presise betraktninger
I et avrop som følger rammeavtalens fordelingsnøkkel blir det i alminnelighet etablert en ny kontrakt/avtale med en av rammeavtaleleverandørene der ytelsen blir spesifisert med timeforbruk, mengde, pris og/eller andre presiseringer. Det kan være etter minikonkurranse, etter rekkefølge eller etter en annen avropsmekanisme. Spørsmålet er altså hvordan disse avtalene bør vurderes når utvidelsen er «vesentlig» i forhold til det foretatte avrop, men ikke i forhold til det opprinnelige konkurransegrunnlag.
I Kofa-sak 2014/45 – som det er sitert fra ovenfor – står det i samme note at det er en flytende overgang mellom spørsmålet om en endring i en rammeavtale er så vesentlig at en står overfor en ny kontrakt og spørsmålet om inngåelsen av en avropsavtale faller utenfor den kunngjorte rammeavtale. Fellesnevneren for disse tilfellene er at oppdragsgiveren søker å dekke et behov som ligger utenfor den opprinnelige rammeavtale. På dette området kan altså kategorier gå inn i hverandre og det er ikke alltid nødvendig å søke presise skillelinjer. I andre tilfeller er det helt avgjørende å søke presisjon og det særlig om situasjonene har så mange fellestrekk at det umiddelbart kan se ut som en sammensmelting er riktig juridisk metode. Et avrop som utvides med 100 prosent i forhold til en avropsavtale kan imidlertid ikke først måles prosentvis mot avropet og deretter mot opprinnelige rammeavtale når rettsgrunnlaget skal etableres. Dette selv om «endringen» er vesentlig og en annen rammeavtaleleverandør teoretisk sett kunne ha blitt tildelt kontrakten ved ny fordeling. En forskyvning fra tilfeller som ligger utenfor rammeavtalens kontraktsvilkår til tilfeller som ligger inne i rammeavtalen er altså ingen akseptabel løsning. Her må det etableres et eget rettskildegrunnlag.
Hva må gjelde for parallelle rammeavtaler
Det er mange varianter av parallelle rammeavtaler og lovligheten av et utvidet avrop (som kan forankres i den overordnede rammeavtale) må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Vurderingen er som nevnt frikoblet fra anskaffelsesregelverkets endringsregler da de reglene omhandler andre situasjoner. Det kan likevel antas at alle endringer som er tillatt etter forskriftens § 28-1 også må kunne gjennomføres i et avrop. Da området ikke er regulert, bør endringsadgangen for øvrig vurderes i lys av den fleksibilitet lovgiver har bygd rammeavtaleinstituttet rundt. Manglende lovregulering og iboende fleksibilitet blir da et rettslig utgangspunkt. Med dette som utgangspunkt må eksempelvis en utvidelse av et avrop på 100 prosent også måles opp mot utformingen av avropet, utformingen av det opprinnelige konkurransegrunnlag, fordelingsnøkkel, endringspraksis i rammeavtalen, forretningsmessighet, likebehandling og andre faktorer som kan ha betydning i en helhetsvurdering. Det er viktig å ta med seg alle aspekter i en slik vurdering og avgjørelsen kan aldri baseres på en snever vurdering av ett element.
Det understrekes derfor nok en gang at en ren henvisning til endringsbestemmelsen i forskriftens § 28-1 og § 28-2 vil være en feilkobling. En «aktsom oppdragsgiver» etter forskriftens § 28-1 bokstav d må eksempelvis bedømmes etter en annen aktsomhetsnorm enn en «aktsom oppdragsgiver» som befinner seg på innsiden av en rammeavtale. Dersom oppdragsgivers evne til å forutse en endring i det hele tatt skal være et relevant vurderingstema, bør interne planleggingsforskyvninger kunne være akseptable selv om de ikke fanges opp av endringsalternativet i § 28-1 bokstav d. I denne tolkningsprosessen er det da også mulig å trekke inn elementer fra andre deler av anskaffelsesregelverket og dersom det vil være utenkelig med en annen leverandør ved en ny minikonkurranse i en rammeavtalen, er det liten grunn til å gjennomføre en konkurranse blant de utvalgte. Prinsippet om å gå direkte til en leverandør med absolutt markedsmakt må kunne tolkes inn i vurderingen selv om denne posisjonen har oppstått blant et begrenset antall konkurrenter inne i en rammeavtale. Effektiv bruk av samfunnets ressurser – jf. anskaffelseslovens § 1 – er et grunnleggende element i alle slike vurderinger. En bevisst forskyvning av oppdrag bort fra rammeavtalens fordelingsprinsipp vil likevel kunne rammes av et endringsforbud. Hovedpoenget er at endringsadgangen ikke kan fastsettes uten en helhetlig vurdering og at denne vurderingen ikke kan forankres direkte i anskaffelsesforskriften.
Rettsgrunnlaget bør justeres
I rammeavtaler spesifiseres og tildeles oppdrag etter fastsatte fordelingsprinsipper der det er mulig for oppdragsgiver å trå feil både i forhold til endringer, rammeavtalens virkeområde og avropsbestemmelser. Det er ulike regler som fanger opp ulike forhold og enkelte avvik kan klassifiseres som ulovlige direkte anskaffelser; noe som igjen kan gi overtredelsesgebyr. Det er særlig viktig at en glidning mot en slik straffereaksjon forankres med presisjon og ikke bygger på en omtrentlig anvendelse av anskaffelsesregelverket. Dette kan være en vanskelig øvelse, men det er etablert et særskilt klageorgan (Kofa) som er gitt alle muligheter til å synliggjøre korrekt bruk av regelverket gjennom sine avgjørelser. I sak 2016/63 (note 48 og 51) ser det imidlertid ut som Kofa anvender rettsgrunnlaget som gjelder utenfor rammeavtaler direkte på endringer inne i en rammeavtale. Det anbefales derfor at Kofa foretar visse justeringer dersom det kommer inn nye saker der denne problemstilling berøres.
Svært relevant artikkel for oss som drifter parallelle rammeavtaler.